修訂證券法呼聲高漲 加大懲處力度成關注焦點

　　證券時報兩會報道組

　　《證券法》的修訂牽動著億萬投資者的心。

　　修法進程、如何更好地修訂《證券法》，在兩會期間引發了代表委員極大的關注，按照計劃，《證券法》修訂已成為2019年全國人大的重點立法任務，這也意味著歷時5年的修法工作在今年有望迎來“三讀”。多位代表委員建議，要進一步加強市場監管，儘快修訂《證券法》，加大打擊資本市場違法違規行為的力度，提高違法違規成本，形成統分有序、內在緊密、重點相異的法律構架，以實現對資本市場的統一有效監管。

　　加快修訂證券法呼聲漸起

　　自2014年《證券法》修訂被列入修法計劃以來，一波三折，尚未向市場徵求意見。

　　《證券法》是中國資本市場的“根本大法”，它的修訂關係到資本市場的改革發展大局，決定著資本市場未來很長時間的法治方向，參與修訂者謹慎修法，市場參與者屏氣關注。本輪《證券法》修訂時間週期較長，截至目前已歷經5年，“二讀”已過“三讀”未至，根本原因在於修法一事牽扯範圍廣、涉及利益多、市場情況多變、各方觀點不一，要完成法律修訂，困難太多，要達成共識，任務太艱巨。

　　尤其是2015年的股市異常波動暴露了資本市場諸多問題，僅靠小修小補已滿足不了市場的改革需求，大刀闊斧勢在必行。市場普遍希望，本輪修法不僅能處理好政府、市場、企業和投資者四者的關係，還能把握適應創新需求與監管成本的平衡點，滿足對投資者保護的精細化要求。更重要的是，還得有一定的前瞻性，為日後的制度設計留足法律空間，這些都將考驗立法者的智慧。

　　全國政協委員、證監會原主席肖鋼表示，希望儘快看到《證券法》的“三讀”。他認為，《證券法》應該在多方面進行修訂，包括加強投資者保護；加大對違法違規處罰力度；在發行、交易等機制上進行法律補充，希望註冊制也能寫進《證券法》，推廣到整個股票市場。

　　推行股票發行註冊制改革是當前資本市場最重要最緊迫的一項工作。全國人大代表、中泰證券董事長李瑋認為，現行《證券法》尚未涉及註冊制相關內容，建議加快推進《證券法》修訂，在法律上確立註冊制，為多層次資本市場推行註冊制提供法律支撐；堅持市場化、法治化改革方向，進一步加強事中事後監管，完善市場資訊披露等內容，為註冊制實施提供綜合配套的法律保障。

　　全國人大代表、全國人大財經委副主任委員劉新華對證券時報記者表示，修訂《證券法》是資本市場的大事，也是市場所期盼的，所以早點修、修到位是推進資本市場健康發展的重要基礎。希望《證券法》能儘快修訂，並且要兼顧前瞻性、精準性和有效性，進一步提高《證券法》作為資本市場基本法的規範要求，使得修法工作和執法工作能夠有效銜接。

　　《證券法》的修訂已成為2019年全國人大的重點立法任務。3月4日，十三屆全國人大二次會議在人民大會堂新聞發佈廳舉行新聞發佈會，大會發言人張業遂表示，2019年的立法任務的確非常重，要抓緊制定修改深化市場化改革、擴大高水準開放急需的法律。除《外商投資法》外，還將修改《土地管理法》、《專利法》、《證券法》，制定資源稅法等。做好授權決定和改革決定相關工作，保證重大改革于法有據。

　　加大對違法違規打擊力度

　　談及如何修訂《證券法》，肖鋼強調，現在對欺詐發行、違規資訊披露等行為處罰力度過輕，應該儘快修訂《證券法》，提升對違法違規行為的處罰力度。

　　這成為兩會上多位代表委員共同呼籲的問題。

　　現行《證券法》等法律對違法行為的處罰力度不強，違法成本太低，難以形成有效威懾。李瑋建議，在《證券法》第189條、193條中提高對欺詐發行股票、違規披露資訊等違法主體的處罰標準，增強對違法行為的懲罰力度；加重對欺詐發行、違規披露資訊等行為的刑罰力度，延長相關責任人員刑期等。

　　全國政協委員、中央財經大學證券期貨研究所所長賀強指出，在我們的資本市場中，有人利用資訊造假，操縱市場，操縱價格，獲取幾個億、十幾億、甚至更大的暴利，可是被查處時，頂格罰款幾十萬，造假的成本太低，致使資本市場的違法犯罪行為屢禁不止。問題的關鍵在於我國的《證券法》對於資本市場違法犯罪行為制定的處罰標準太低，導致市場中違法犯罪的成本過低。

　　我國的《證券法》于1998年12月29日被第九屆全國人大常委會第六次會議通過，曾經做了3次修正和1次修訂。但是，《證券法》中法律責任一章對於各種違法犯罪行為處罰的標準沒有進行太大的修改，資本市場違法犯罪行為的頂格處罰大部分都是30萬元或60萬元。

　　賀強表示，過低的違法犯罪成本使我們的監管難以扼制資本市場的造假與操縱行為，導致市場過度投機，內幕交易不斷，投資者的利益難以得到有效的保護。必須要在資本市場建立嚴格的重罰制度。要學習美國處罰安然公司造假的經驗，使造假者付出沉重的代價。誰造假，就罰他一個傾家蕩産，同時，還要強化實時的動態監管，對市場中操縱股價，操縱市場的行為要堅決查處。而且還需要其他制度相配合才能行之有效。一是要建立集體訴訟制度；二是要建立對受損害投資者有效的賠償制度。

　　全國人大代表、深交所總經理王建軍也指出，我國資本市場發展迅速，證券欺詐發行類案件不斷增多。此類違法犯罪行為嚴重損害廣大中小投資者合法權益，具有涉眾性強、涉及金額大、影響範圍廣、社會危害程度高、對國家金融管理制度破壞性強等特點。

　　以紅光實業和山東巨力的欺詐發行案為例，兩家公司通過財務造假向社會公眾分別募集4.2億和1.6億元，涉及數萬名中小投資者，社會危害極大，但作為董事長、總經理和財務負責人等主要責任人員僅被判處3年有期徒刑和緩刑。又如萬福生科欺詐發行股票案，該公司通過欺詐發行募資4.25億元，涉及近萬名中小投資者，但作為主要責任人員的公司董事長也僅被判處三年六個月。顯然，當前我國欺詐發行股票、債券罪的社會危害和影響，已與我國刑法對相關犯罪主體的刑事處罰嚴重不相適應。

　　劉新華指出，建議對《證券法》與《公司法》、《刑法》聯動修改，修改後的《證券法》對資本市場的要件及上市公司的運作都提出了新的規範，必須依託于《刑法》相關罰則予以保證實施，對犯罪行為和刻意違法者給予堅決打擊，或處以刑罰或給予民事追責，沒有《刑法》及時必要的修改，《證券法》、《公司法》的實施難以得到法律的保障。為確保《證券法》修改後，相關制度能夠得到充分實施，《公司法》與《刑法》的相關制度能夠與之有效銜接，需要及時對《公司法》與《刑法》的相關條文作出調整。

　　王建軍表示，有必要通過提高犯罪成本，健全金融法制，來為註冊制改革保駕護航，矯正資本市場誠信缺失問題，以充分保護投資者合法權益，解決資本市場違法違規成本過低問題，有效維護國家金融管理制度的安全與穩定。

　　王建軍還建議，修改《證券法》，建立證券市場違法主體向受損投資者返還違法所得的行政處罰機制。

　　王建軍指出，賠償投資者被欺詐的損失，被騙財物物歸原主，天經地義，因為證券市場中欺詐發行、內幕交易和操縱市場等典型違法行為，雖然具體違規形式存在差異，但其共同本質都是通過欺詐方式損害投資者的利益，其違法所得通常直接來源於受害人損失的財産，這些財産本應返還給受害人。如果行政處罰將來源於受害人損失的財産上繳國庫，客觀上會導致受害人的財産被無辜剝奪。但由於違法行為中受損的投資者採取民事訴訟方式提起民事賠償請求時，行政處罰或刑事處罰往往已經執行完畢，違法所得(即投資者的損失)作為罰沒款已經上繳國庫，違法主體通常難以再對投資者進行民事賠償，客觀上導致投資者財産被無辜剝奪，有違公平正義原則。未來隨著註冊制的推行，行政處罰力度將持續加大，上述問題可能會進一步突出。因此，亟需建立落實民事賠償責任優先原則的配套機制，才能充分保護投資者合法權益，為註冊制改革保駕護航。