本報訊 記者李忠峰報道 8月16日,中國財政科學研究院院長劉尚希在政府和社會資本合作(PPP)立法研究成果發佈暨研討會上表示,應當從公共服務供給側結構性改革、政府公共治理改革以及打造經濟新動能的視角,緊緊圍繞政府和社會資本“經濟合作”中的夥伴關係進行立法和相關制度安排,將公共服務貫穿于PPP立法的始終。
7月21日,國務院法制辦全文發佈《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(徵求意見稿)》及其説明(以下簡稱“徵求意見稿”)。劉尚希表示,在PPP立法推進過程中,有一種傾向是將基礎設施與公共服務割裂為兩部分,而事實上,二者既非並列概念也不可相互替代,通過“一刀兩斷”和簡單並列的方式都無法真正厘清其中的關係和權責利安排。他認為,應當將公共服務貫穿于PPP立法的始終,強調公共服務的完整性和系統性,建議將條例名稱修改為“政府和社會資本合作條例”。
劉尚希説,“以民商為基礎、以市場為導向、以社會為本位”的立法思維將有力促進公共服務供給側結構性改革。PPP的精神實質是通過政府、市場、社會的多元共治而推動全社會資源要素與公共資源要素的合理互動和高效優化配置,本質上是政府以經濟手段創新公共服務供給機制,創造經濟新動能的重要舉措。因此,要淡化政府對PPP的行政干預,而強化政府在PPP規範發展中“定制度、定程式、定標準、搭平臺”的專業監管和服務支撐功能。
劉尚希表示,“公共利益”成為整個徵求意見稿中反覆提及的關鍵詞,而條例本身又未對“公共利益”給予明確界定。徵求意見稿第一條把保障公共利益和社會資本方的合法權益相提並論,而第五條又特別強調公共利益優先。這一立法定位和原則性規定本身是不嚴謹的。因此,PPP立法要回歸合作本身,強化對合作過程本身的規制,以政府方和社會資本方權利、義務實現為基點進行立法。
PPP改變了政府主導公共服務提供模式中的風險分配,由政府和社會資本共同承擔風險。劉尚希認為,針對PPP存在各種各樣的風險,需要建立合理的風險防範機制。風險應由最能夠承擔風險者承擔,收益較大者,多承擔風險,規避成本較小者,多承擔風險。他建議把PPP風險防範放在更加重要的位置,在條例中專門增加一章,規定PPP全過程的風險識別、風險責任分擔以及風險防範原則等內容。
劉尚希表示,PPP項目全生命週期涉及5個階段、19個環節,操作過程複雜,而我國現行法律尚未對PPP項目做出統一而明確的規範,零散出臺的規範性文件以及多部門的交叉監管,導致對PPP項目的法律監管衝突和法律監管缺失。條例立法必然會涉及與相關法律、法規、規章、制度的銜接問題,其中最為關鍵的是與政府採購法、招投標法、土地法、公司法等法律的銜接。
劉尚希還針對部分條款提出了具體建議。比如,他認為,物有所值評價應當保留。一方面,物有所值評價和財政可承受能力評價在近年的PPP實踐中逐漸被認可接受,已經成為了PPP項目的評價不可缺少的一部分;另一方面,物有所值評價是PPP模式提供公共服務區別於傳統由政府提供公共服務的重要標識,也是PPP模式的存在的基礎和起點,因此應當保留。
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