●近來，隨著新的海洋聯盟成立， O3聯盟、CKYHE聯盟和G6聯盟都將面臨分崩離析、重新組合的局面。全球航運聯盟由四強爭霸演變為三足鼎立的格局，給航運監管帶來新的挑戰。

　　●當前，我國相關的航運政策不十分穩定，立法資源十分有限，《航運法》立法至今仍未列入議程。單純採用《反壟斷法》對航運壟斷問題進行規制，不能顧及航運業的特殊性。《國際海運條例》與《反壟斷法》尚存在不協調甚至衝突之處，達不到規範航運競爭的目的。

　　●自2013年我國已超越美國成為世界第一貨物貿易大國，然而，我國海運企業承運我國進出口貨運量的總體份額偏低，海運服務業服務貿易長期處於逆差狀態。亟待提升我國航運監管能力，促進我國航運業的發展。

　　2015年12月，國務院批准中遠集團與中海集團重組。2016年2月，商務部反壟斷局批准了中遠集團和中海集團的合併交易。2016年2月18日，中國遠洋海運集團有限公司在上海正式成立。目前兩家公司仍在尋求美國和歐盟監管機構的批准。根據監管要求，一個公司不能長期橫跨兩個聯盟。中遠集運和中海集運分屬不同的聯盟。該項交易若要獲得海外監管機構的批准，則必須有一家公司退出原有的聯盟。

　　2016年4月20日，中國遠洋海運集團所屬中遠集運、達飛輪船、長榮海運和東方海外就成立“海洋聯盟”（OCEAN Alliance）一事簽署了合作備忘錄。聯盟所涉及的合作範圍包括：亞洲往返西北歐，亞洲往返地中海，遠東往返紅海以及遠東往返波斯灣區域，亞洲往返美國西岸/東岸，以及大西洋航線。據此，海洋聯盟需要向相關監管機構備案，或獲得相關監管機構的批准。

　　全球航運聯盟由四強爭霸演變為三足鼎立

　　1956年4月26日，美國商人在紐約港至休斯敦港之間，開辦了全球第一條集裝箱航線。集裝箱改變了世界。隨著時間的推移，集裝箱班輪運輸市場的競爭日益激烈。大船越來越多，運力嚴重過剩，運價屢創新低，大量航運企業多年處於虧損或破産的邊緣。合併與聯盟成為常見的競爭手段，航運市場既是班輪公司之間的競爭，也是航運聯盟之間的競爭。

　　目前，國際航運界有四大聯盟：2M聯盟（馬士基、地中海航運）；O3聯盟（中海集運、阿拉伯聯合航運、達飛）；G6聯盟（赫伯羅特、日本郵船、東方海外、美國總統輪船、現代商船、商船三井）和CKYHE聯盟（中遠集運、川崎汽船、陽明海運、韓進海運和長榮海運）。

　　2016年4月29日，達飛集團宣佈，公司收購東方海皇集團已獲得歐盟委員會的批准，東方海皇集團下屬的美國總統輪船將退出G6聯盟。

　　海洋聯盟成立後，除了2M聯盟保持穩定外，O3聯盟、CKYHE聯盟和G6聯盟都將面臨分崩離析、重新組合的局面。

　　果不其然，2016年5月5日，陽明海運董事長首度證實將籌組新的海運聯盟，並已與赫伯羅特、日本郵船、韓進海運、商船三井和川崎汽船簽署合作備忘錄。

　　截止到2016年5月7日，在全球份額方面，2M聯盟佔據27.9%，海洋聯盟佔據26.4%，新成立的聯盟佔據21%。三大聯盟合計佔據全球市場份額的75.3%，航運聯盟由四強爭霸演變為三足鼎立的格局。

　　各國反壟斷要求不同航運聯盟監管出現多樣結果

　　航運聯盟的影響涉及到供應鏈的各個方面。對於貨主而言，一方面，航運聯盟使船公司提供價低質優的服務成為可能；另一方面，市場集中度提升之後，貨主的議價能力將進一步下降，班輪公司可能利用其增強的市場控制力損害貨主的利益。對於港口而言，航運聯盟和船舶大型化將改變幹線港和支線港的佈局，使得港口集中化趨勢加強。為了吸引船舶靠泊，港口可能被迫增加投資和接受更低的服務價格，從而給港口發展帶來負面影響。對於中小型航運企業而言，一方面，航運聯盟將增加中小航運企業的經營風險，中小型航運企業將被擠出幹線市場；另一方面，支線運輸的需求增多，也為中小型航運企業提供了新的空間。

　　正因為如此，對航運業進行監管成為不少貿易大國和航運大國的政策選擇。但是由於各方在反壟斷法律和行業法規等方面的要求不同，行業結構和産業格局的不同，對船東利益、貨主利益等訴求不同，對航運聯盟的監管也可能會出現不同的結果。

　　2013年6月，全球最大的三家集裝箱班輪公司馬士基、地中海航運和達飛宣佈計劃成立P3聯盟。2014年6月17日，我國商務部發佈了《關於禁止馬士基、地中海航運、達飛設立網絡中心經營者集中反壟斷審查決定的公告》，闡述了否決P3聯盟的理由：1）本次交易形成了緊密型聯營，與鬆散型的傳統航運聯盟有實質不同。2）交易方合計運力份額高達46.7%，運力整合後的市場控制力明顯增強。3）亞洲--歐洲航線集裝箱班輪運輸服務市場將從較為分散變為高度集中，市場結構將發生明顯變化。4）本次交易將進一步推高相關市場的進入壁壘。5）可能擠壓其他競爭者的發展空間，並削弱貨主和港口的議價能力。最終，商務部以“經營者集中形成了交易方緊密型聯營，在亞洲--歐洲航線集裝箱班輪運輸服務市場可能具有排除、限制競爭效果。參與集中的經營者不能證明該集中對競爭産生的有利影響明顯大於不利影響或者符合社會公共利益”為由，禁止了此項經營者集中。

　　而此前，P3聯盟先後獲得了美國聯邦海事委員會和歐盟委員會的審查通過。

　　造成這種局面的原因即在於監管路線的不同。歐美之所以能夠通過審查，是因為其把P3聯盟看作是一個壟斷協議，採用的是事後監管的方式。而根據中國的《反壟斷法》，商務部將P3聯盟視為一种經營者集中，採用的是事先申報的方式。

　　海洋聯盟成行應是大概率事件

　　事中事後監管應引起重視

　　由於合作範圍涵蓋多條重要航線，海洋聯盟需要按照歐盟、美國和中國等監管機構的要求進行申報。目前雖然協議的具體內容尚未公開，但從現行航運監管制度及歷史記錄看，海洋聯盟成行應是大概率事件。

　　根據歐盟航運監管規則，市場份額是是否需要啟動額外審查的關鍵。如果海洋聯盟涉及歐盟航線的市場份額是30%或更少，且符合其他要求，協議立即生效。在市場份額超出30%的情形下，歐盟委員會將密切關注其發展，海洋聯盟成員需要自我評估，舉證證明協議滿足歐盟競爭法的要求。歐盟委員會可以選擇以通知聯盟成員不啟動反壟斷調查的方式對聯盟予以放行。但是，若發現海洋聯盟存在違反《歐洲運作條約》第101條的情形，歐盟委員會可以隨時發佈反對聲明並闡述原因。若聯盟成員的解釋不奏效，歐盟可以解散聯盟並對聯盟成員徵收罰款。

　　美國聯邦海事委員會（FMC）的執法依據主要是《1984年航運法》和《1998年航運改革法》。審議時，FMC考慮的不僅僅是市場份額，聯盟是否會造成運輸成本的不合理增加，或是服務的不合理減少，或是帶來港口的擁堵等均是聯邦海事委員會考慮的因素。如果聯邦海事委員會認為海洋聯盟違反了《1984年航運法》第6款第g項的規定，則應向法院申請禁令。此外，事後報告制度將確保聯邦海事委員會及時掌握協議運作資訊，嚴格監控協議運作狀況，必要情況下可以對航運聯盟做出快速反應。從歷史記錄看，FMC對航運聯盟的通過率很高，基本上沒有出現過禁止的情形。

　　在中國，如果是緊密型聯營，則由商務部反壟斷局進行審查；如果是鬆散型聯盟，則應向交通運輸部備案。在協議備案後，如果發現對競爭可能産生嚴重不利影響，則可由交通運輸部、國家發展與改革委員會和國家工商管理總局聯合進行事後調查與處理。海洋聯盟屬於傳統的航運聯盟，無需向商務部申報。根據《中華人民共和國國際海運條例》及其實施細則的規定，海洋聯盟在正式協議簽署15天之內將協議副本向交通運輸部備案。此外，如果涉及中國港口某一航線的承運份額，持續1年超過該航線總運量的30%，並可能對公平競爭造成損害的，交通運輸部應利害關係人的請求或者自行決定，可以對海洋聯盟實施調查。發現對公平競爭造成損害的，可以採取責令修改協議、限制班輪航班數量、中止運價本或暫停受理運價備案、責令定期報送材料等禁止性、限制性措施。

　　我國航運監管制度的問題與不足

　　我國出口貨物大多數都採取FOB（離岸價），航運主動權掌握在外國買家手中。在運力過剩的情形下，為了攬取更多的貨物，班輪公司常常採取壓低運費，然後再通過收取海運附加費的方式彌補收入。我國出口企業為此承受了巨大的損失。在我國，班輪公司收取的海運附加費佔運價的比重平均為30%-50%，甚至有個別航線高達80%。“零運費”、“負運費”現象及碼頭作業費（THC）案實際上反映的是中國航運競爭規則的缺失，以及完善航運監管制度的迫切。

　　早在1996年，原交通部就開始起草《航運法》。2011年，交通運輸部重啟《航運法》的起草。遺憾的是，當前我國相關的航運政策並不是十分穩定，立法資源又十分有限，比《航運法》更加迫切的需要出臺、修改的法律也比較多，《航運法》至今仍未列入議程。

　　《反壟斷法》、《國際海運條例》及其實施細則等法律規範初步確立了一般的國際航運競爭規則。但是，《反壟斷法》是一般法，其條文往往比較原則和概括。如果單純採用《反壟斷法》對航運壟斷問題進行規制，則不但不能顧及航運業的特殊性，在可操作性上也要大打折扣。

　　《國際海運條例》則處於一種尷尬境地。作為下位法和特別法，《國際海運條例》應當針對航運競爭進行專門而細緻的規定，以增強其上位法《反壟斷法》的操作性。但由於《國際海運條例》頒布在前，其規定的詳細程度反而不如《反壟斷法》，與《反壟斷法》尚存在不協調甚至衝突之處，達不到規範航運競爭的目的。

　　此外，《國際海運條例》關於不正當競爭行為的規制條款過於原則，不夠完善。中國航運市場存在的不正當競爭現象比壟斷現象嚴重，對航運市場運作産生的不利後果也更嚴重。

　　提升我國航運監管能力的建議

　　自2013年起，中國超越美國成為世界第一貨物貿易大國。 “中國因素”是國際航運需求增長的最大動力。然而，我國海運企業承運我國進出口貨運量的總體份額偏低，目前佔到進出口貨物總量的1/4，中國海運服務業服務貿易長期處於逆差狀態。提升我國航運監管能力，需要從幾方面著手。

　　一是完善法律制度。《航運法》、《海上交通安全法》、《海商法》與《港口法》被稱為航運領域的四大龍頭法，目前僅有《航運法》尚未出臺。我國應抓緊制定《航運法》，完善航運競爭法律制度的頂層設計；利用《反不正當競爭法》修訂的契機完善航運市場反不正當競爭的立法銜接工作；利用《國際海運條例》及其實施細則的修訂，落實或適應審批制度改革、自貿區建設、《反壟斷法》等要求。

　　二是加強執法力量。我國目前受理運價備案的機構是上海航運交易所，處罰權由交通運輸部行使。在航運監管方面，美國僅聯邦海事委員會就有近130名全職員工。中國可以考慮借鑒美國模式，指定一個獨立的政府機構來進行管理，既整合了行政資源，又確保了司法的權威性。

　　三是轉換監管方式。在當今政府職能轉型的大背景下，航運監管應採取事中事後監管方式。船公司之間達成的各種合作協議，可先由船公司進行自我審查。在實際運營過程中，如果發現航運聯盟有任何妨害或扭曲市場競爭的行為，則依法實施監管與處罰措施。

　　四是開展國際交流。海運是一個國際性的行業。在完善航運競爭法律制度時，中國應加強與他國監管機構之間的交流與合作，建立完善的資訊交流與反饋機制，吸收國外航運競爭法的立法和執法經驗。定期召開國際海運監管峰會的做法應是一個不錯的選擇。

　　（作者單位：中國社科院法學所）