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中國供給側改革當更具國際視野

  • 發佈時間:2016-05-10 21:30:31  來源:國際商報  作者:秦志剛  責任編輯:羅伯特

  近年來,需求側對中國經濟的拉動作用日漸乏力,供給側改革成為應對當前挑戰的一劑良方。中國所面臨的問題並非個案。過去幾十年,很多國家都嘗試過類似的改革措施,那麼中國能從中學到哪些經驗和教訓呢?波士頓諮詢(BCG)日前發佈的《針對供給側改革路徑的國別研究:統籌兼顧、創新發展》專題研究報告給出了有益的參考。

  推進供給側改革勢在必行

  改革開放30多年來,中國經濟高速發展主要依靠需求側和供給側的雙向突破。需求側體現為對外開放,通過出口、投資、消費“三駕馬車”突破需求約束。供給側體現為對內改革,通過人口紅利、技術溢出、市場化突破供給約束。

  波士頓諮詢公司全球合夥人兼董事總經理何大勇強調,近年來,需求側對中國經濟的拉動作用日漸乏力,主要體現在以下幾個方面。

  中國已經是全球第一大出口國,2014年中國出口總額佔全球的比重已達到11%。而隨著中國比較優勢的下降,如人民幣升值、勞動力成本上升等,期望繼續依賴出口拉動經濟增長是不現實的。

  投資在我國GDP構成中的佔比自2009年以來始終保持在46%~48%之間,而其他主要經濟體,如美國、日本、德國、英國、巴西等,其投資在GDP中的佔比通常為20%左右。因此,投資增速的放緩從長遠來看是必然的趨勢。並且,政府主導的投資雖然在短期能帶來一定刺激作用,但長期來看會加劇産能過剩、資源擠出和經濟波動。

  中國消費市場仍有巨大的發展潛力,至2020年有望超過40萬億元,但消費的增長更多是經濟增長、城鎮化水準提升的結果,而不是驅動因素。

  與此同時,供給側的勞動力、資本、生産效率、創新等要素也面臨挑戰。

  首先,適齡勞動人口占總人口的比重未來數十年將迅速下降,從2040年開始低於世界平均水準,社會撫養負擔不斷加重,勞動力素質也急需提升。

  其次,大量金融資源沒有很好地傳導至最具活力、經營效率最高的企業中去,整體資本利用效率較低。

  再次,産能過剩問題加劇,鋼鐵、水泥等主要行業的産能利用率僅為70%左右,拉低整體生産效率,産品價格不斷下降,行業盈利水準為10年來最差。

  最後,企業創新意願和資源投入産出效率都較低,配套機制不到位等問題仍然突出。

  BCG報告綜合分析指出,當前中國經濟面臨的核心問題在於需求側刺激乏力,供給側低效供給過剩,有效供給不足。因此,供給側改革是應對當前挑戰的一劑良方。

  改革路徑選擇頗多參考

  BCG大中華區董事總經理、全球資深合夥人廖天舒表示,“中國當前所面臨的問題在全球範圍內並不是個案。上世紀80~90年代,許多國家及經濟體嘗試以供給側改革擺脫危機或經濟滯漲問題,各經濟體採取不同的方式與政策,由此帶來不同的改革結果。”BCG的相關研究報告對這些成敗經驗的回顧和分析可以為中國供給側改革提供寶貴的借鑒。

  縱觀歷史,供給側改革通常在經濟滯漲、需求側刺激無效的情況下被實行。不僅需求側的出口、投資、消費三要素增長乏力或衰退,供給側的勞動力、資本、生産效率及創新也面臨增長停滯。例如,勞動力方面,由於勞資聯盟失效等問題,經濟體內的勞動力存量無法得到有效釋放,人口紅利下降或勞動力的結構失衡造成勞動力新增流量增長受阻;資本方面,經濟下行導致存量資本外逃或撤出,投資報酬遞減及諸多管製造成資本流量無法增長;生産效率方面,資本配置低效導致生産效率低下;此外,創新受到監管和金融的雙重約束等。

  在此背景下,供給學派提出撬動供給側要素的四大手段:減少政府干預以更加市場化的方式調整錯配的經濟結構、減稅減負鼓勵企業創新轉型、人力資本投資進行人才儲備長效機制、控制貨幣供給,避免過度通脹。此外,從各國改革的歷史經驗中不難看出,改革的成功還需要打破金融約束,因此,BCG將基於這五大手段分析美國、德國、阿根廷的系統化供給側改革案例,並通過分析日本90年代泡沫破滅,闡述不當供給側管理可能帶來的問題。

  從國際改革經驗和效果來看,判斷供給側改革是否成功的標準主要包括:是否在短期內實現經濟的回暖,是否在長期實現可持續增長。其中,長期的視角更為重要。而判斷供給側改革是否健康、可持續,則要看增長是否為市場主導,是否為創新驅動。

  美國裏根供給側改革:盤活存量,激活流量,奠定25年長期繁榮的基礎。美國裏根供給側改革主要包含減少政府干預、通過稅收優惠鼓勵企業再投資和創新、降低個人賦稅提升勞動積極性、保持穩定貨幣供給等舉措,同時通過高效、規範的直接融資體系為孵化網際網路、生物科技等新興産業鋪平道路。

  德國理性供給側管理:適當干預,夯實實體,穩定物價,成就歐洲第一經濟體。德國政府始終奉行製造業立國的理性定位,對市場保持適度干預,尤其注重長期人力資本投資,同時通過稅收優惠扶持中小企業創新以及産學研結合,為製造業創新帶來源源不斷的動力。與此同時,政府同步進行需求側理性管理,通過官方貶值拉動出口,以低匯率為其經濟支柱的中小製造企業樹立堅強後盾。

  阿根廷供給側改革:罔顧國情,極端改革,矛盾政策,引發經濟和金融雙重危機。阿根廷自上世紀70年代以來的兩次供給側改革則都歸於失敗。主要有三大教訓:一是政局動蕩導致改革政策缺乏穩定性和延續性;二是改革缺乏全局觀和系統性,僅著力於短期見效的貿易政策和貨幣政策,沒有配合稅制改革和人力資本投資;三是在經濟下行期盲目實行金融自由化,加劇了熱錢的涌入和外流,最終導致經濟危機與金融危機的疊加。

  日本供給側管理失敗:人為提高生産成本,量化寬鬆催生泡沫,産業空心化,經濟衰退。日本自上世紀70年代開始,因實行一系列錯誤的政策導致經濟發展的停滯。具體包括:一是錯誤的匯率政策,匯率持續升值嚴重打擊出口型製造業,並導致大量熱錢涌入;二是任由生産要素成本不斷上漲,導致企業負擔加重,為實現盈利進一步投資房地産,推高泡沫;三是實行量化寬鬆政策,導致利率下降,誘發投機行為。其最終結果是房地産泡沫疊加股市泡沫,外資撤離,經濟崩潰。

  四大基本原則至關重要

  結合中國經濟所面臨的現實挑戰以及眾多國際案例提供的經驗教訓,廖天舒指出,在進行供給側改革的過程中有幾點原則至關重要。

  第一,必須明確供給側改革的目標是發展,並且是市場主導、創新驅動的高效、持續的發展,是通過供給側的結構性調整和提升更好地滿足和拉動需求,實現高水準的供需平衡,而不是通過簡單的去産能實現低水準的供需平衡。同時,供給側改革並不意味著放棄需求側管理,而是要和需求側改革協同進行。例如,德國為解決産能過剩問題,並不是簡單的去産能,而是通過主動貨幣貶值促進出口來實現過剩産能的消化。但與德國不同的是,從中國今天的出口體量來看,繼續保持快速持續增長已經非常困難,並且,全球貿易分工的精細化和貿易環境的改變,使得簡單的貨幣貶值對出口的拉動作用顯著降低。儘管如此,中國仍然可以通過積極的國際合作創造海外需求,例如當前的“一帶一路”計劃。

  第二,政策必須有延續性和穩定性,區分長期改革與短期調控,讓市場有合理的預期。同時,要容忍改革陣痛,因為政策紅利的釋放需要時間,市場的應對也需要時間,不能因短期的挫敗而朝令夕改。尤其供給側改革的主要手段包括減稅減負、通過市場化減少政府干預等,常常難以避免地伴隨著短期的財政赤字和行業重組,因此要有充分的準備和決心。例如,裏根新政直到第四年才開始産生正面的改革結果,短期一度加劇了財政赤字,但改革的堅持最終帶來了長期的繁榮。

  第三,充分相信市場的力量,政府的主要任務是建立市場規則、維護市場秩序、維護市場公平、釋放市場活力,而不是參與市場競爭。從過去的實踐可以看出,過度的政府干預、補貼有可能帶來結構性問題,加劇産能過剩、資源擠出和經濟波動。因此,更好的做法是利用稅收、人力資本投資等“間接”手段彌補市場的不足,而不是直接參與到市場中。

  第四,改革是系統工程,需要全局性規劃和不同政策的配合,不能簡單的“頭痛醫頭,腳痛醫腳”。例如,在阿根廷的改革中,僅注重能夠短期見效的貿易政策和貨幣政策,而對需要長期投入的稅制改革和人力資本投資等並未涉及,因此,其改革的結果也只可能是短期的虛假繁榮,最終走向失敗。與此相反,德國政府注重長期人力資本投資,如雙元制職業教育,同時通過稅收優惠扶持中小企業創新以及企業和學校的合作,由此為其製造業創新帶來了源源不斷的動力。

  國際經驗帶來有益啟迪

  國際案例研究在改革的具體手段和政策上也給我們帶來很多啟示,BCG報告從供給側改革的五大手段,即減少政府干預、減稅減負、人力資本投資、穩定貨幣供給、解放金融約束具體展開。

  減少政府干預。其目標是建立市場主導、公平競爭的外部環境,釋放企業的活力。具體的手段主要有三大類:一是通過市場化發展促進行業競爭、提升行業效率;二是減少政府直接的價格干預、補貼等行政手段;三是下放審批許可權,還經營權、決定權給企業。

  從中國的改革實踐來看,簡政放權是近年來中央政府努力推進的重點工作之一,並在推行兩年多以來取得了一些進展,多個行業出臺了具體的改革方案,旨在降低制度性交易成本。未來,政府還應進一步減少直接干預,以監督和指導為主要工作責任。

  適時適度減少和退出補貼及價格干預,特別是消費端、産能過剩行業、低端供給及傳統壟斷性行業的補貼和價格干預,避免釋放錯誤的信號,而加大過剩産能會造成市場的進一步扭曲。

  持續推進國有企業混合所有制改革。一是以負面清單機制為基礎,切實推進行業的開放性試點,鼓勵民營資本投資,採取更加市場化的經營模式,以提升企業效率為根本,激活國企參與市場競爭的能力,轉變央企大而不強、地方國企多而不精的局面。二是採用市場化的治理結構與激勵機制,建立企業家精神,吸引專業人士負責公司的運作和管理,並打破“能上不能下、能進不能出”的僵化的人才管理體系。

  完善準入規則和托底政策。政府的核心職能之一是明確並嚴格行業準入規則,並進行動態監控。如環保標準的嚴格執行將有效淘汰地方落後企業過剩産能和低端新增供給。此外,在改革階段,要做好托底工作,通過政策和資金支援,幫助企業有序進行員工安置、資産處置和轉型升級。

  減稅減負。其目標是降低企業綜合成本,為再投資和創新創造條件。具體的手段有三大類:一是降低企業的稅賦,二是降低個人的稅收,三是相應地削減不必要的財政開支以實現減稅後的財政預算平衡。

  從我國目前的稅制改革來看,營改增是改革的焦點,目前正有序推進,已覆蓋大多行業。2016年會將建築、房地産、金融和生活服務業等納入試點範圍,允許企業加速折舊,同時實施資源品價格改革,降低原材料成本。需要注意的是,在企業稅收領域,降低賦稅壓力的同時要積極引導企業為轉型、再投資和研發創新提供支援,例如將稅收工具與企業去産能成果、科研結果掛鉤。在個人稅收領域,資本利得稅的降低可能引導個人加大投資力度,有助於通過投融資渠道將社會閒散資金輸送到實體經濟中。此外,減稅政策可能造成政府財政收入在短期內的下降,需要通過削減不必要的開支或其他必要手段予以應對。

  人力資本投資。其目標是為經濟的轉型升級和持續創新儲備人才。具體的手段包括加大科研經費的投入;加強職業培訓,更好地轉化和提升存量勞動力;通過稅收優惠鼓勵學校和企業共同培養人才等。在我國,長期來看,人力資本投資面臨數量和素質的雙重挑戰。從數量來看,政府近年來推行了一系列政策試圖扭轉勞動人口數量下降的趨勢,包括放開二孩生育限制以補充人口基數,未來還需要更加靈活的戶籍制度、土地流轉制度、社保制度以支援勞動力要素的跨區流動。從素質來看,需要加大扶貧力度,加強基礎教育、高等教育和職業教育投入等,建立人才培養長效機制。此外,可以採用稅收工具鼓勵企業和高校聯合培養技術人才,促進産學研機制在中國的落地實施。

  控制貨幣供給。其目標是穩定物價,控制通貨膨脹。具體的手段包括保持適度的貨幣供應量和穩定的利率,同時防止投機資本的進一步流入和外資的集中撤出而引發匯率恐慌等。

  從過去一年的貨幣政策來看,央行共計採取降息措施5次,降準5次,並多次運用逆回購、MLF(Medium-termLendingFacility,中期借貸便利)等中短期流動性調節工具,釋放流動性。同時,將過去的時點準備金考核法改為平均考核法,有利於平滑貨幣市場波動,強化機構流動性管理。可以説,央行總體為市場提供了中性偏寬鬆的貨幣政策,並預計在中短期維持該政策。由於短期內資本無法有效從過剩行業直接退出,甚至會有額外資金投入這類行業以確保“僵屍企業”的平穩退出、不良資産的處置和下崗員工安置與再就業;同時為了保障新興、戰略性行業能以合理的成本獲得融資,實行靈活偏寬鬆的貨幣政策是目前比較合理的處理方式。但從實施效果而言,由此釋放的大量流動性若沒有很好地傳遞至實體經濟,而助長了股市和房地産行業泡沫的進一步增長,則會為市場埋下了流動性風險和通貨膨脹的隱患。因此,如何維持適度的流動性哺育實體經濟的同時避免過度通脹將是中國供給側改革面臨的中長期挑戰。

  打破金融約束。其目標在於提升融資的可得性,同時提升金融服務實體經濟的效率。具體的手段包括金融機構主體的市場化、價格和競爭機制的市場化等。

  目前我國的金融市場化改革正在積極推進,改革的方向總體來看有利於金融市場的開放、包容、創新,也有利於企業打破金融約束,解決中小企業融資難、融資貴的問題。但同時也要看到,政府和監管機構對市場的直接干預仍然存在,例如雖為民營銀行發放了五張試點牌照,但對其覆蓋區域和業務範圍仍進行了嚴格限制,使其很難參與完全的公平競爭;資本市場發展深度仍有待提升;剛性兌付仍然廣泛存在,扭曲市場價格和風險。此外,隨著“新常態”的到來,未來幾年有可能出現歷史累積的信貸風險的集中爆發,這都給監管機構和金融機構帶來更大挑戰。

  中短期來看,要堅持金融市場化改革大方向,在嚴格準入和規範市場的同時鼓勵多種資本、各類型金融機構主體的發展,適時繼續推進多層次資本市場的建立,破除扭曲的市場價格,小步快跑地退出過多行政干預,以市場化的發展方式打破金融資源和需求之間的雙重錯配。

  BCG報告強調,供給側改革確實是當前解決中國經濟問題的一劑良方,“去産能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”的五大任務更是短期內扭轉中國經濟結構性失衡的重要舉措,同時也要看到國際上有很多值得借鑒的經驗。相信只要能夠堅定改革決心,不斷完善改革政策,一定有助於中國經濟穩定、健康發展。

  去産能焦點問題如何應對

  針對改革五大任務之首的去産能所面臨的焦點問題——員工安置和壞賬處置問題,BCG報告提出了應對建議。

  BCG指出,從國際經驗來看,能夠兼顧短期社會穩定和長期經濟轉型的舉措是最佳的員工安置方式。BCG給出的具體建議包括:鼓勵企業幫助員工培訓再就業;創造公告服務崗位分流員工;給予員工必要的退養和離職保障;中長期而言,鼓勵企業通過業務轉型升級帶動崗位升級;注意對公眾的正確引導和執行過程的公平透明。在配套措施方面,政府還應給予必要的資金支援和制度支援。

  BCG全球資深合夥人金偉棟表示,“未來兩三年內,由於去産能而可能面臨的失業人員約為200萬~350萬。考慮到目前日趨完善的社保制度,本次員工安置大潮整體可控”。

  在壞賬處置問題上,BCG報告結合亞洲金融危機和美國次貸危機的經驗教訓,提出應從市場主體、模式創新和政策法規三個方面著力。一是鼓勵銀行等金融機構發揮能動性,堅決壓縮給“僵屍企業”的信貸,主動披露和消化風險,增強投行能力支援龍頭企業開展承債式收購;為資産管理公司提供政策優惠等支援,針對難點地區和行業,探索進一步放開不良資産市場,以PPP模式撬動私營部門資金,充分發揮專業化機構的專長。二是落實不良資産證券化,探索由銀行主動發起設立內部風險隔離的“壞銀行”子公司,提升壞賬處置的效率。三是進一步完善金融預警和危機準備機制,加強金融救援機制的立法,健全銀行破産制度,優化企業破産制度和執行程式,為處置金融風險打下堅實的制度基礎。

  何大勇表示,“隨著去産能的深化,未來3年銀行體系內潛在不良資産可達9萬億~11萬億元,但是中國銀行業整體上有能力和資本積累應對壞賬,不必過度恐慌。同時,金融體系應做好嚴密監控和充分準備,謹慎預防局部風險”。

  本版撰稿本報記者秦志剛

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