“導遊必須經旅行社委派”的現行規定將被取消！猴年春節剛過，旅遊業的一則重磅新聞引發各界對“啟動導遊自由執業改革”的強烈關注。業界普遍認為，隨著我國旅遊市場的持續發展，現行的導遊管理體制已無法適應市場需求，紛紛肯定這一深化改革的破題之舉，全國80萬導遊大軍更是為之歡呼、翹首以盼，也有媒體和輿論表達出對“一放了之”的擔憂，呼籲儘快出臺配套保障政策和措施。

　　近日，在2016年全國旅遊工作會議上，國家旅遊局局長李金早明確指出，要深化導遊管理體制改革。從行政化、非流動、封閉式管理向市場化、自由化、法制化管理轉變。為此，將開展改革試點，放開導遊自由執業，取消“導遊必須經旅行社委派”的規定，取消導遊年審制度，導遊資格證終身有效，且導遊證全國通用。

　　而更值得關注的是，經過前期在各省市實地調研、徵求意見和反覆研究的基礎上，確定了3個區域作為導遊自由執業改革試點，其中依託長三角旅遊一體化在上海、江蘇、浙江開展跨省區域試點改革，在廣東開展省域試點改革，在成都開展城市試點改革。成都是唯一開展城市試點改革的城市，將從明日起，實施為期半年的導遊自由職業、導遊薪資第三方支付的改革試點工作。

　　那麼，當前國際國內的導遊管理現狀如何？取消“導遊必須經旅行社委派”規定對成都旅遊市場將會有怎樣的影響？成都率先改革試點又將從哪些點位發力？本期《成都經濟觀察》將對話專家學者、旅遊企業以及普通遊客，和讀者共同感受此次改革試點釋放的新信號，以及正行進在建設世界旅遊目的地路上的成都，將面臨的機遇與挑戰。

　　現狀調查

　　絕大部分導遊的收入

　　要“仰仗客人消費”

　　“沒入行之前，也覺得做導遊挺好，可以免費到世界各地旅行，但真正入了行，幹了幾年後發現，做導遊其實並沒有想像中的那麼風光。”導遊張玲説，現在大多數導遊沒有基本工資，只有約半數導遊有些帶團補貼，而絕大部分導遊的收入要“仰仗客人消費”。

　　張玲告訴記者，她屬於有補貼的那一種，靠每天帶團才能領到200元至300元不等的補貼，有時候客人給一點兒小費，但數量不多。所以，她必須天天帶團，收入才能有保障。“一般旺季會多賺一點，淡季時收入會很少。”

　　成都某旅行社負責人告訴記者，目前那些團費明顯低於成本的幾百元甚至幾元的低價團，往往是由組團社組織遊客，地接社從組團社手中買團，導遊再先自己墊付費用從地接社買“人頭”。對於導遊而言，是負債接團，“每人平均數百元的‘坑’，不想虧本，就只能想辦法賺錢填坑，而遊客消費購物無疑是最直接獲得收入的方式。”

　　據了解，目前，我市導遊分為簽約導遊和社會導遊兩種。前者歸旅行社管理，有底薪和保險，勞動權益相對有保障；後者屬兼職人員，無固定收入、工作穩定性不高。目前，全市註冊導遊證的人數約2萬餘人，其中旅行社長期聘用導遊僅2000余人，約佔持證導遊的10%。顯而易見，旅行社提供導遊就業的崗位十分有限。

　　近年來，我市旅遊人次逐年攀升。2015年，我市接待境內外遊客1.91億人次，同比增長2.75%，相當於“十一五”末（2010年）的280.88%。實現旅遊總收入2040.19億元，同比增長22.64%，相當於“十一五”末（2010年）的337.85% 。然而，面對如此龐大的市場，旅行社接待遊客佔比卻很小。據統計，截至2015年末，成都共有旅行社406家。納入統計的旅行社，全年接待國內外遊客911.67萬人次，僅佔去年我市接待遊客總人數的4.7%。也就是説，每100個來蓉遊客中，95人都是選擇自由行的方式。自助遊、散客化趨勢越來越明顯。

　　公開報道也顯示，伴隨著我國旅遊業的持續增長，市場規模迅速擴大，“購物門”等成長的煩惱層出不窮。各地主管部門採取了很多辦法，包括改革導遊薪酬機制、探索付給導遊服務費等，但仍然很難改變目前的低價遊等旅遊市場亂象，這些亂象反過來又直接影響到導遊的薪酬，形成惡性迴圈。而目前全國近2.7萬家旅行社中，大多數都是小旅行社，其實也“養不起”導遊。因此，要真正破題，就只能從體制上著手，放開導遊自由執業是大勢所趨。

　　“放開導遊自由執業，就是要發揮市場配置導遊資源的決定性作用，拓寬導遊執業渠道，從供給側改革入手，使供給體系適應需求結構的變化。”成都市導遊協會相關負責人告訴記者。

　　新聞連結

　　現行法律法規對導遊執業的相關規定

　　旅遊法第四十條：導遊和領隊為旅遊者提供服務必須接受旅行社委派，不得私自承攬導遊和領隊業務。

　　《導遊人員管理條例》第九條：導遊人員進行導遊活動，必須經旅行社委派。導遊人員不得私自承攬或者以其他任何方式直接承攬導遊業務，進行導遊活動。

　　《導遊人員管理條例》第十九條：導遊人員未經旅行社委派，私自承攬或者以其他任何方式直接承攬導遊業務，進行導遊活動的，由旅遊行政部門責令改正，處1000元以上3萬元以下的罰款；有違法所得的，並處沒收違法所得；情節嚴重的，由省、自治區、直轄市人民政府旅遊行政部門吊銷導遊證並予以公告。

　　《導遊人員管理實施辦法》第十五條：導遊人員在導遊活動中有下列情形之一的，扣除8分:……(五)未經旅行社委派私自承攬或者以其他任何方式直接承攬導遊業務的。

　　它山之石

　　歐美國家如何監管

　　那麼，這種導遊服務的市場化在國外是否已經出現了呢？其他國家如何監管導遊，保證導遊服務品質呢？

　　美國人勞拉告訴記者，在美國必須要有美國旅遊協會（NTA）導遊資質的導遊認證，就像我們國內考導遊證一樣。在美國，必須要有美國旅遊協會的官方認證。除此之外，想要保證産品的品質，最好的方式就是簽訂一份旅遊合同。在合同中包含對於購物的地點、對於意外發生以後的人身安全等方面細節的責任認定等等，並且還會有一份旅遊保險。

　　此外，英國對於國內導遊的管理相對市場化。據了解，英國不對導遊是否擁有資格證做強制性規定。英國國內導遊培訓和資格考試歸地方旅遊局負責，一般在各地參加培訓並通過考試之後，獲得資格證也就是藍章成為合格導遊。但是並沒有法律規定，所有的導遊員都必須參加並通過資格考試。只是獲得藍章的導遊更容易被雇傭。而在德國，對於導遊的資格要求更為寬鬆。德國導遊都是臨時、兼職或業餘的，沒有導遊資格考核制度。

　　改革探索

　　看點1

　　遊客可多渠道選擇導遊

　　據國家旅遊局局長李金早介紹，國家旅遊局將開展改革試點，放開導遊自由執業。取消“導遊必須經旅行社委派”的政策規定，拓寬導遊執業途徑，建立導遊服務預約平臺；遊客既可通過線上平臺預約導遊，也可線下自主聯繫，實現交易方式完全放開 。

　　“在傳統的旅遊經驗中，自由行意味著放棄團隊導遊的行程指引，選擇團隊遊則意味著失去自己安排個性化行程的自由，各有利弊。”攜程網相關負責人分析道，“該政策的出臺對於遊客來説，意味著自主定制行程和獲得優質導遊指引將能夠兼得。”此前，旅遊者難以提前獲知導遊領隊資訊、無法自由選擇導遊，也缺乏公開客觀的評價渠道，優秀的導遊領隊也難以脫穎而出。放開導遊自由執業，不必經旅行社委派，導遊可以自行攬活帶團，相當於允許導遊幹個體戶。這實質上是讓導遊有權與旅行社公開競爭，搶遊客，直接提升了導遊與旅行社之間的議價權，倒逼旅行社提高導遊的基本工資，保障導遊的收入。反過來旅行社要保證利潤不降低，就必須提高團費，減少乃至消除違規的“低價團”“零價團”，進而凈化旅遊市場，有利於化解導遊與遊客之間的矛盾。同時，撇開旅行社環節，少了旅行社這一塊利潤，降低了遊客出行成本。

　　近期，國家旅遊局下文批准上海攜程國際旅行社依託攜程旅行網平臺，在國內開展“網際網路+導遊領隊”試點。試點將建立先進的導遊、領隊資訊化管理與用戶點評系統，跟團遊、自由行遊客可以網上查詢、選擇導遊領隊、對服務進行點評打分。據了解，攜程當地嚮導平臺于2014年9月正式上線，如今已在導遊自由化執業改革的道路上探索了一年多。3月4日在我市舉辦的中國旅行者大會（CTF）之攜程旅行口碑榜頒獎典禮上，將有來自海內外的10名優秀當地嚮導現場接受“最佳當地嚮導”的頒獎。

　　看點2

　　激勵導遊提高服務水準

　　為了激勵導遊提供更優質的服務，國家旅遊局大力推廣導遊薪酬激勵制度，在批准我市成為導遊自由執業試點城市的同時，也批准我市成為國內唯一試點導遊收入第三方支付的試點城市。“改革的內容之一就是依照不同星級的導遊，最終能享受到的工資待遇是不同的。”市旅遊局相關負責人介紹，“第三方支付也就意味著導遊的薪資將不再由旅行社支付。來蓉遊客或許可以通過支付寶等第三方支付軟體，依據導遊的服務品質，支付導遊薪資。”

　　據了解，從2014年底開始，成都市旅遊局就啟動了星級導遊的管理，也建立了一套導遊管理服務資訊化的系統平臺，同時在2015年也編制了導遊等級劃分的評定，並在2015年年底經省質檢局通過和發佈。

　　放開導遊自由執業，意味著導遊與遊客之間形成雙向選擇關係，導遊可以選擇遊客，遊客也能挑選導遊。這意味著導遊要攬到更多的活，就必須追求口碑效應，提高服務水準。

　　途牛旅遊網作為業內首個開展導遊薪酬激勵試點工作的企業，也于2015年5月，聯合多家OTA（線上旅行社）企業共同推動導遊點評獎勵制度。途牛運營中心負責人楊惠藩介紹，途牛自主研發的導遊點評系統，以客戶回訪評論、出團量為考核依據對導遊進行評分，評選出的優秀導遊將獲得“金牌導遊”稱號，並獲得途牛提供的1000元點評獎勵。截至2015年三季度，共有213名導遊成為“金牌導遊”，覆蓋周邊、國內長線及出境遊等數百條線路。

　　2016年，途牛將繼續推進“導遊薪酬激勵制度”至出境遊領隊中，並將導遊點評制度進行升級優化：將根據客人滿意度和領隊所帶團期等指標將領隊分成普通、銀牌、金牌三個等級，領隊所獲得的薪酬將逐級升高；對領隊實施動態管理和出團獎勵，給予金牌、銀牌領隊每團期額外薪酬獎勵，對連續三個團期整體滿意度低於90%的領隊予以淘汰。

　　看點3

　　為線上旅遊提供更多創業機會

　　這也為導遊領域提供了不少創業機遇。成都途途龜旅行網負責人黃映告訴記者：“目前幾個線上旅遊巨頭網站的服務仍主要集中在機票和酒店的預訂。但旅遊的産業鏈很長，對於餐飲、購物、導遊等服務很難拿線上方式全面解決。而導遊委派制度的逐步放開，無疑將給線上旅遊提供更多的創業機會。”

　　黃映所經營的途途龜旅行網正是以線上導遊為切入點，為遊客提供定制化的旅遊服務。創業之初她發現，在旅遊市場中很多喜歡自由行的旅客，因為沒有跟隨旅行團出行，到達一個陌生的城市，如何玩及去哪玩成為擺在遊客面前一個很現實的問題。雖然自由行的人大多都會事先在網上查詢相關旅行路線、景點、交通路況、餐飲酒店等資訊，但真的到達當地後會因種種原因，導致所查詢的資訊與現實情況不很吻合。

　　同時，她也發現存在著不少問題。“最大的一個問題就是信任。”黃映分析道，自由行旅客和導遊都會存在對安全問題的顧慮。每個導遊的能力都會不同，有的經驗豐富，給旅客帶來好的體驗，有的可能會敷衍旅客。”

　　特約觀察

　　導遊自由執業從供給側提供了一種全新的旅遊服務和産品

　　□四川師範大學歷史文化與旅遊學院教授 陳乾康

　　近年來，與現代旅遊業起步時人們出遊主要依賴旅行社相比，如今人們出行的方式發生了較大變化，特別是由於網際網路的快速發展、交通工具的不斷便捷、住宿設施充分、不受語言限制、遊客個性化或者多元化需求、價格等原因，人們有條件較多選擇自由行。同時，遊客對於旅遊消費需求不再僅僅只限于觀光，而是對旅遊目的地的歷史文化內涵和當地嚮導的供給結構有了較高要求。

　　然而，另一方面導遊不享有自由執業權，只能挂靠在旅行社之下，只有得到旅行社的委派，才可以攬活帶團。這種管理體制導致導遊與旅行社之間處於不對等地位，大部分導遊不是沒有基本工資，就是基本工資太低，也少有保險。這導致導遊要保障收入，只能靠拿遊客購物的回扣，頻頻引發導遊與遊客之間的衝突，引起了社會各界關注。

　　陳乾康表示，導遊自由執業從供給側提供了一種全新的旅遊服務和産品，有利於激發我市旅遊消費市場潛力。不僅滿足了目前旅游去旅行社化、自主化、散客化的消費需求，也進一步挖掘出更多的個性化的旅遊需求。這對於激活存量旅遊要素、激發潛在消費需求都有重要意義。

　　“導遊自由執業後，必然導致預訂導遊服務模式的改變，”陳乾康分析道，但可以預料的是，不久的將來，導遊服務必定呈現出多種形式並舉模式，而不是一枝獨秀；而且預訂導遊服務的方式也將線下的和線上的相互融合。預訂導遊提供服務的模式，歸納起來大概可能出現三種。首先是導遊接受旅行社委派，為旅遊者提供服務的模式。這種模式和現有委派模式相比，並沒有什麼實質的變化，是現有旅行社委派導遊經營模式的延續。第二，旅遊者還可以通過網際網路平臺預訂導遊服務。陳乾康分析道，“只要導遊自由執業全面實施，導遊服務公司、導遊經紀公司等經濟實體將應運而生，專職從事預訂和提供導遊服務。第三就是導遊自行組團或攬客，但我不主張導遊不經仲介企業而自行組團或攬客，因為這變相從事了旅行社業務，而旅行社業務是特許經營，責任重大，不是導遊個體所能承擔的。如果某一天景點大門外站滿任意攬客的自由執業導遊，那會導致旅遊管理的失序。”

　　加強法律監管 六個方面的法律法規制度需要完善

　　□成都市律師協會旅遊交通專業委員會主任 楊樹林

　　楊樹林在接受記者採訪時表示，導遊自由執業試點工作成功與否，最為關鍵的是，是否有與之相配套的制度設計。“有科學完善的配套制度設計，試點工作就會順利有序，如果制度設計存在失誤和缺陷，試點工作就難以達到預期目標。”楊樹林分析道，“我認為有以下六個方面的法律法規制度需要完善。”

　　首先需要完善導遊自由執業的制度建設。允許導遊的自由執業本是一件好事，給導遊服務市場增加了活力，但導遊執業自由必須建立在完善的配套措施的前提下。在建立的制度中，必須包括旅遊主管部門對於導遊服務違規行為的約束制度、對導遊違法違規行為的制裁機制、嚴重違法違規導遊的退出機制、導遊人員的保障機制、導遊經紀公司的運作機制等。

　　其次，必須建立強有力的導遊協會。應當參照境外導遊管理經驗，成立並完善導遊自我約束的管理機構，即成立導遊協會。導遊協會既是導遊的娘家，維護導遊的合法權益，提升導遊服務水準;也是導遊的“婆婆”，對於導遊具有絕對的權威。導遊協會除了對導遊違法違規服務行為不具備行政處罰權力外，可以對違法違規導遊的職業生涯具有生殺大權，使得導遊協會成為管理導遊行之有效的日常機構。

　　“我認為建立導遊責任保險制度也是必不可少的。”楊樹林告訴記者，鋻於自由執業的導遊必須承擔無限責任的現狀，防止糾紛後導遊沒有能力賠償情況的發生，國家應當建立導遊責任保險的強制規定，通過保險制度來化解導遊執業中可能承擔的風險和責任。另外，是否可以借用旅行社服務品質保證金的制度，加強對導遊的日常監管，也值得作進一步的研究和探討。

　　同時，楊樹林認為旅遊主管部門引導旅遊者理性消費過程中，要特別注重關注兩個方面的內容：第一，引導旅遊者在預訂導遊服務時，和導遊或者提供導遊的企業簽訂詳盡的書面服務合同，明確雙方的權利義務，並約定違約責任。第二，將文明旅遊內容納入旅遊服務合同中，減少旅遊服務糾紛的發生。

　　此外，充分發揮網際網路評價機制的優勢和作用。通過引進網際網路第三方評價機制，由旅遊者對導遊服務作出評價，直接影響並決定導遊的生存和發展，約束導遊行為，也有助於形成導遊優勝劣汰的良好氛圍。

　　最後，楊樹林表示在完善監管制度的基礎上，各級旅遊主管部門必須加大力度，不論監管存在多大的阻力和困難，對所有導遊，包括自由執業之後導遊的違法違規服務行為、導遊變相從事包價旅遊服務行為實施監管，確保導遊服務行為的規範性。

　　本報記者 程怡欣 攝影 謝明剛