不同於單門獨院傳統農業，隨著資本、勞力、土地等要素結合日益緊密，各類一二三産業融合發展的農業新業態在成長的同時，有些政策困惑也逐漸顯露出來：有的都市農業項目無法取得用地指標，直接打起了土地政策“擦邊球”，甚至違規用地；有的農業補貼政策“落地”效果不佳，對規模農業發展支撐力不足；有的農業項目在土地上積累了大量固定資産，卻無法成為有效抵押物，成了沒有融資功能的“死資産”。

　　都市觀光農業項目用地打“擦邊球”

　　在重慶一戶農家樂採訪時，記者看到10多座木質“農家旅舍”環湖而建，建築物離地挑空一兩米，使用鋼架作支撐。農家樂負責人説：“之所以要騰空建房，就是因為政策規定農業用地不能改變用途，但農旅配套又必須建接待設施，離地挑高建木房風險就較小。”

　　山前綠樹成蔭、景觀廊道、亭臺水榭繞湖而建，景色宜人；山腳下佔地1畝多的花卉植物主題餐廳呈現鄉村民居風格，古色古香，配套主題餐廳，可供遊客用餐、娛樂；山上400多畝林地栽種楊梅、櫻花等，可供採摘、觀賞……重慶某區一農業觀光園建於2012年，業主張天新（化名）累計投入3000多萬元，重點以特色效益農業為基礎，配套發展休閒旅遊。

　　經過多年投入，項目已成熟，遊客接待量持續增長，但張天新坦言，自己心裏總是懸吊吊的、不踏實，原因就在於觀光園以臨時生産用房和農業附屬設施建設的名義，搞起了主題餐廳和住房，打了用地政策“擦邊球”。

　　張天新説：“流轉之前，觀光園的地大多是撂荒的，由於流轉租金比較高，農戶默認了我們修房的行為，但是土地流轉有期限、農地改變用途也違規。合同一到期，農民要求原貌歸還土地該怎麼辦？土地執法部門來查處，要求拆掉房屋，又該怎麼辦……這些我們心裏都打鼓。”

　　無獨有偶，記者採訪的另一個都市農業項目也是“戴”著建農業附屬設施的帽子，其實搞的是永久經營性建設。項目業主劉海（化名）説，公司搞休閒垂釣觀光農業，要想賺錢，廚房、餐廳、住宿設施也是必須配套的。但現在農業項目用地難，基本批不了建設用地指標，就只能打“擦邊球”。

　　相比用修農業附屬設施名義直接建房，有的項目做法就更“巧妙”些，如修建水泥柱，將建築物從地方騰空，使項目看似滿足政策規定的建築不破壞耕作層的要求；有的則修建所謂的陽光餐廳，其中保留一定的綠地、水塘，看起來好像沒有改變土地用途；有的則修建木屋，如果被查處，也可以低成本拆除……

　　都市觀光農業項目用地“擦邊球”問題多發，既與項目投入不規範，有的為了謀取利益，踩用地紅線有關。同時，一些合理的建設用地需求無法得到滿足，也迫使不少人選擇“繞著政策走”。

　　“搞特色效益農業，不能光就農業説農業，要發揮農業休閒、觀光、旅遊功能，延長産業鏈，建設配套用房和設施有客觀需求。但農業建設用地管控嚴格，如果觸碰紅線，風險很大。”重慶兩江藝龍實業發展公司流轉了2000多畝土地，發展花卉苗木和有機農産品，總經理尹詩麟説：“公司曾打算依託有機農産品種植，發展採摘體驗、觀光旅遊項目，農産品附加值能大幅提升，就因為用地指標沒法落地，配套設施建不了，最後不得不放棄。”

　　根據相關規定，農業結構調整，可以允許在農地上建設一定數量的臨時生産用房，不辦理産權。但什麼是臨時？臨時期限有多長？都沒有明確規定，各地都在“摸著石頭過河”。隨著農業投資體量越來越大，用地矛盾可能會越來越多暴露出來。

　　補貼政策難“落地”

　　都市觀光農業成長需要用地指標，而規模化糧食生産則更需要政府補貼扶持。但原本鼓勵集約、規模農業發展的大戶補貼政策，在操作層面上也面臨不少問題。

　　根據政策，重慶的種糧大戶補貼標準為規模50-100畝的，每畝補貼160元；100畝以上的，每畝補貼230元。但在基層，原本面向規模經營的大戶補貼，卻遭遇了散戶分利的現實尷尬：流轉出土地的農民雖不種糧，卻也要求比照其他種糧農民享受農資補貼、糧食直補等，分享大戶補貼資金。

　　“這些年國家出臺不少補貼政策，種糧農民打心眼裏歡迎。可補貼是按承包面積，補給土地承包者，並非我們這些實際耕作人。”重慶梁平縣種糧大戶胡永剛説，村裏農民把土地轉包給我們，除了能收取租金外，補貼款還要切一塊返還給農民。不種糧的能得到150元，種糧的只有10元／畝，這對我們這些堅持務農的人的積極性多少有些挫傷。

　　墊江縣新民鎮種糧大戶潘治才流轉土地103畝，按照每畝230元標準，能得補貼2.3萬元。“我實際能拿到手的也就1.6萬元，其餘的錢都要‘返還’給租給我土地的農戶。”潘治才説，這些農民雖然自己不種地了，但一樣要求享受補貼；如果不給錢，就不流轉地。

　　記者在重慶農區對30多個種糧大戶走訪發現，近七成大戶土地流轉面積在50畝-100畝，政府補貼扣除散戶分利後，大戶實際到手的補貼款一般只有四五千元，有的地方甚至出現“散戶拿補貼大頭，大戶所剩無幾”的情況。各地種糧大戶反映，現在不少農民將補貼資金看作是政府普惠性福利，而不是國家鼓勵糧食生産的專項資金，覺得補貼款就應該有自己的一份。再加上一些地方土地流轉不規範，有的是口頭協議，有的沒簽正式合同，轉出土地的農民相對強勢，如果不返還補貼，就要收回土地。

　　在梁平縣仁賢鎮仁賢村，流轉240畝土地種糧的大戶胡永剛原本很有信心：按照畝均1000斤稻穀産量、每斤1.3元市場價計算，種糧一年毛收入有30多萬元。扣除每畝1200多元租地、種植成本，再加每畝230元的大戶補貼，一年下來純收入能超過6萬元。這個收入，比外出務工高，還能就近照顧老人、小孩，也算有吸引力。

　　但現實的經營帳單是：胡永剛每畝補貼實際到手僅80元，一年到頭忙下來，攏共賺不到2.5萬元，平均月收入2000元左右，不如外出打工。對於胡永剛而言，目前種地就面臨“進退兩難”：不能足額拿到大戶補貼，繼續種無利可圖；如果放棄，此前耗資10多萬元購買旋耕機、抽水機等設備，就相當於打了水漂，損失很大。

　　固定投入變成“死資産”

　　記者採訪發現，除了用地政策、涉農補貼之外，目前一些農村金融政策也不利於農業新業態成長。例如，隨著各地土地流轉加快，農業生産配套建設了越來越多的附屬設施和生産管理用房，然而由於沒有明晰的産權，這些“沉澱”在土地上的資産，已引起農業大戶普遍擔憂。

　　在重慶某農業園區，從2008年建設以來，已入駐農業龍頭企業超過50家，形成了優質糧油、晚熟柑橘、花卉苗木等特色産業。“一方面農業發展缺資金，另一方面即便有資金投入，也難以獲得保障，無法融資迴圈，成了‘死資産’。”談到農業項目的融資瓶頸，園區管委會主任告訴記者，為解決這個問題，政府也想了不少“土辦法”，例如根據鄉村道路、水利設施、林木、農業生産配套設施等不同投資項目，區級涉農部門可以給企業出具投資證明，以降低銀行貸款門檻。即便有這些措施，金融機構仍不認可農業投資形成的固定資産是有效抵押物，融資依然困難。最近6年以來，園區農業企業投資累計超過40多億元，但每年貸款也僅有2000多萬元。

　　在河南省信陽市息縣，記者曾採訪農業大戶于慶海，他流轉了1000畝土地種西瓜，為了提高生産效益，于慶海每30畝地就打一口深機井，還自費配套修建了灌排溝渠，裝了變壓器，基礎設施一次性投入40多萬元。于慶海説：“西瓜每種植3年就要換一次地，建在土地上的配套設施沒有産權，也不可能賣給農民，每次換地就等於資産‘白送’一次。”

　　發展規模效益農業，不同於以前一家一戶種養殖，必須付出土地租金、人工成本、運作費用，要實現良性發展，沒有融資支援是不可想像的。重慶錦程農業開發有限公司專業從事苗木種植、柑橘苗木育種、加工，公司項目經理熊企説，本來農業就是高風險行業，再加上目前項目發展基本還靠企業自有資金維持，稍有不慎，資金鏈就可能斷裂，經營風險很高。

　　重慶蒙來利特農業發展公司流轉200多畝土地，投入了1000多萬元發展觀光農業。公司董事長秦利剛説：“項目發展遭遇資金難題時，準備向銀行貸款，但銀行工作人員説農業生産用房、道路附屬設施等固定資産投入，産權不明，無法價值評估，也不能抵押，一分錢都貸不了。最後沒辦法，我只得用城裏房産做抵押，還要別的企業擔保，才能貸出來錢。”

　　為推動農村産權制度改革和農業金融創新，近年來，部分地區已在逐步開展農村承包地經營權、宅基地使用權“兩權”抵押貸款試點，但對於投資于土地上的大量農業固定資産能否進行抵押貸款，改革才剛剛涉及。