日前，山東省慶雲縣檢察院因縣環保部門不依法履行職責，依法向慶雲縣法院提起行政公益訴訟。這是2015年7月全國人大常委會授權檢察機關提起公益訴訟試點工作後，全國首例行政公益訴訟案件。

　　今年1月6日，最高人民檢察院發佈《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，這是檢察機關試點公益訴訟的“操作手冊”。

　　發現公益訴訟案件線索501件

　　山東省慶雲縣檢察院在審查某公司污水處理廠廠長涉嫌污染環境罪案件時，發現該公司在未通過環保設施竣工驗收的情況下長期違法生産，排放大量污水造成環境污染。經查，慶雲縣環保部門雖對該公司多次作出行政處罰，但在監管過程中存在違法行為。檢察機關根據規定向環保部門發出檢察建議後，慶雲縣環保部門仍未依法正確履行監管職責。2015年12月16日，慶雲縣檢察院在嚴格落實訴前程式後，依法對該縣環保部門不依法履行職責，向慶雲縣人民法院提起行政公益訴訟。

　　結合履行法律監督職責收集案件線索，是檢察機關試點公益訴訟的重中之重。據了解，檢察機關一方面從影響群眾生産生活、社會反映強烈的方面入手發現適宜提起公益訴訟，尤其是行政公益訴訟的案件線索；另一方面從對重點案件線索及時批轉督辦中發現線索。

　　據統計，截至去年底，試點地區檢察機關共在履行職責中發現公益訴訟案件線索501件。

　　“檢察機關對摸排出的案件線索會逐件進行嚴格審查，根據審查核實的情況進一步確定是否屬於試點工作的領域和範圍。”最高檢民事行政檢察廳廳長鄭新儉表示，檢察機關提起公益訴訟是以保護國家利益和社會公共利益為立足點。“如果國家利益和社會公共利益仍然遭受侵害，檢察機關就依據規定適時提起公益訴訟。對不符合試點條件又屬於法律監督職權範圍內的線索，檢察機關也將根據情況依法通過發檢察建議等方式履行監督職責。”

　　啟動訴前程式及時督促履職

　　日前，最高檢發佈15起檢察機關提起公益訴訟試點工作訴前程式典型案例。記者發現，這批案例中有7個地方環保局和3個地方國土局因怠于履職被通報。

　　其中，江蘇省宜興市檢察院在辦理潘國良等人污染環境罪一案過程中，發現江蘇聯僑聚合材料有限公司違反法律規定，在未向常熟市環保主管部門提出申請轉移危險廢物亦未獲得批准的情況下，擅自轉移危險廢物並交由無任何化工廢料處置能力的個人處置。常熟市環保局在辦理該案過程中存在履行職責不力的情形。2015年8月31日，宜興市檢察院向常熟市環保局發出檢察建議提出，依法依規對江蘇聯僑聚合材料有限公司及其相關責任人員給予行政處罰，排查相關企業的生産經營狀況，加強對相關企業危廢監管等。

　　一個多月後，常熟市環保局對涉案公司依法進行行政處罰，責令該公司立即改正，停止違法行為，並處以罰款20萬元。

　　訴前程式是檢察機關提起公益訴訟的必經程式。設立訴前程式的目的就是為提高檢察監督的效力，發揮行政機關履行職責的能動性，節約司法資源。

　　鄭新儉介紹，在環境保護領域相關行政機關怠于履行職責的案件中，行政機關接受檢察機關提出的檢察建議，其糾正表現為：對污染及時進行處置防止損害擴大，對污染企業或個人給予行政處罰，對污染企業進行跟蹤監管並督促落實環保措施，對相關案件線索依據相關規定移送公安機關，等等。

　　在檢察機關辦理的公益訴訟訴前程式中，行政案件居首。截至2015年12月底，試點地區已經通過檢察建議等方式辦理公益訴訟訴前程式案件245件，其中民事33件、行政212件。

　　“試點以來，檢察建議的落實情況體現出回復更及時、採納率更高、實際效果更好的新變化。”鄭新儉表示，這些變化與行政機關因面臨被檢察機關起訴而主動糾錯或履責有關，體現出檢察機關提起公益訴訟制度的優越性。

　　試點為修訂法律提供參考

　　據了解，目前試點地區檢察機關已向人民法院提起公益訴訟5件，人民法院均已立案，相關案件正在審理中。此外，湖北、吉林、安徽等地檢察機關還就檢察機關提起公益訴訟適用法律相關問題與省高院會簽規範性文件。

　　“檢察機關提起的行政公益訴訟，相當於刑事公訴，法院應當受理，不能駁回起訴或不予受理。”中國行政法學研究會會長、中國政法大學教授馬懷德認為，檢察機關提起公益訴訟的效力是建立行政公益訴訟制度過程中需要注意的問題之一。

　　對此，最高檢新發佈的《實施辦法》明確，地方各級人民檢察院認為同級人民法院未生效的第一審判決、裁定確有錯誤，應當向上一級人民法院提出抗訴。

　　檢察機關提起公益訴訟在試點過程中也遇到了一些問題。鄭新儉表示，問題主要來自兩個方面：一是公益訴訟沒有現成的經驗，二是公益訴訟制度不完善。“比如，檢察機關提起公益訴訟，其中有請求賠償損失，這個損失的評估鑒定費用誰來承擔、怎麼出還需要進一步完善制度。”

　　另外，根據《實施辦法》，地方各級檢察院擬決定向人民法院提起公益訴訟應當報最高檢審查批准。這是否意味著檢察機關提起公益訴訟的門檻提高了？對此，鄭新儉表示，檢察機關對所提起的公益訴訟履行審批程式，是試點階段為了規範行使檢察權，保證試點工作在法治的軌道上運作而採取的一項措施，並不會提高公益訴訟的門檻。“我們會根據試點情況進行總結，然後再來確定如何調整。”

　　中國人民大學法學院副教授喻文光指出，環境行政公益訴訟的成功實施和健康發展，除了自身制度和規則的建立與完善以外，還需要相關配套制度和措施的保障，例如行政程式、復議、訴前保全等制度。

　　“檢察機關提起公益訴訟涉及民訴法、行訴法、人民檢察院組織法等相關法律的修改完善，試點工作正是積累經驗，為修訂法律提供參考。”鄭新儉表示，試點結束後，對經實踐檢驗的、切實可行的經驗做法，最高檢將適時提出立法建議。