國務院《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）明確戶口不再有“農業”與“非農業”之分。但運作了半個多世紀的二元戶籍管理體制並沒有一朝撼動，圍繞戶改的困惑和爭論仍在繼續。而不論有怎樣的分歧，《意見》提出的“尊重農民意願”，是各方都認的底線。

　　這裡的真問題是：關於進不進城、如何進城，農民的愛與怕到底是什麼？現如今，試問農民想不想進城，各方面的調查給出的答案是：想，也不想。

　　《意見》出臺後，央視一檔節目引述了社科院幾年前的一次調查，在近11萬調查對象中，60後、70後農民工有80%不願意轉變為非農戶口，80後人群的這一數字也仍然高達75%；如果要交回承包地才能當城裏人，不願意的升到90%。然而，2011年人保部的調查顯示，願意回農村定居的農民工比例為8.8%。其中7.7%的新生代農民工願意回去，而老一代農民工裏想回去的人只有13.3%。約9成農民不願回鄉定居，同時9成農民不願放棄農業戶口。這看似分裂的結論，便是城鎮化行進的道路上，我國農民真實意願的表達。

　　到現在，情形依舊。廣大進城務工人員不是不喜歡城市，他們對轉為非農戶口的遲疑，癥結在土地權益上。《意見》對此非常審慎，提出農民的“三權”——土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權是否有償退出，不得作為進城的條件。

　　《意見》將城市分為四類，從建制鎮和小城市到特大城市，實行差別化政策，既有全面放開落戶限制的，也有嚴控人口規模的。同樣，農民群體內部也不是均質化的，即使同樣表現出對土地不捨，其背後動因也不盡相同。

　　老觀點認為，80後、90後早就不從事耕種，不會再回到農村，而他們的父輩則多有葉落歸根的念頭。事實上，社科院和人保部的調查都表明，進城務工者對城市的態度在代際之間差別並不大。現在，農民群體的分化，主要是因為手中的土地有別。

　　有一定規模的城市邊緣，近些年土地價值急劇拉升。前幾天，太原城中村私自加蓋導致樓房塌陷，應是該市大規模拆遷背景下的利益驅動所致。這不禁讓筆者想起2009年在北京西郊北塢村採訪時，拆遷在即卻家家戶戶搬磚和泥蓋房子的“奇怪”場景。

　　這部分農民，無論是不是已經在城裏有了穩定的收入和居所，都不想放棄土地的收益。即使是當地城鎮戶口最有“含金量”的內容，與他們可從土地上得到的利益也是不成比例的。2012年“再土改”前，深圳30多萬“原住民”掌握該市42%的建設用地；政府以承認其合法化為條件，僅僅換取了其中20%的土地“無償交回”。

　　而我國廣袤的農村，大部分土地還是遠離城市的。對於從那裏走出來的農民，土地更像是社會保障的替代品——如果城市不能再立足，還可以提供最低保障的“本錢”。這就意味著，如果城市能提供長久有保障的工作和居住條件，家鄉既不耕種也不居住的土地，對他們意義就不大了。如果説農民對進城有“怕”，第一種是“怕”城市奪去土地的高額回報，第二種是“怕”城市不能提供給他們基本的生活保障。

　　“三權”的退出具體怎麼操作，《意見》只提了“在尊重農民意願前提下開展試點”。而尊重的前提是懂得。“農民意願”不是只要傍上民生話題，什麼都可以裝進去的“大詞”，也不是招貼畫上一成不變的形象，只有讀懂他們農民真實的利益訴求，站在公共利益的高度上全盤考慮，政策才能走得長遠。