國務院關於煤炭行業化解過剩産能實現脫困發展的意見

　　國發〔2016〕7號

　　各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　煤炭是我國主體能源。煤炭産業是國民經濟基礎産業，涉及面廣、從業人員多，關係經濟發展和社會穩定大局。近年來，受經濟增速放緩、能源結構調整等因素影響，煤炭需求大幅下降，供給能力持續過剩，供求關係嚴重失衡，導致企業效益普遍下滑，市場競爭秩序混亂，安全生産隱患加大，對經濟發展、職工就業和社會穩定造成了不利影響。為貫徹落實黨中央、國務院關於推進結構性改革、抓好去産能任務的決策部署，進一步化解煤炭行業過剩産能、推動煤炭企業實現脫困發展，現提出以下意見：

　　一、總體要求

　　(一)指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會以及中央經濟工作會議精神，按照“五位一體”總體佈局和“四個全面”戰略佈局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共用的發展理念，著眼于推動煤炭行業供給側結構性改革，堅持市場倒逼、企業主體，地方組織、中央支援，綜合施策、標本兼治，因地制宜、分類處置，將積極穩妥化解過剩産能與結構調整、轉型升級相結合，實現煤炭行業扭虧脫困升級和健康發展。

　　(二)基本原則。

　　市場倒逼與政府支援相結合。充分發揮市場機製作用和更好發揮政府引導作用，用法治化和市場化手段化解過剩産能。企業承擔化解過剩産能的主體責任，地方政府負責制定落實方案並組織實施，中央給予資金獎補和政策支援。

　　化解産能與轉型升級相結合。嚴格控制新增産能，切實淘汰落後産能，有序退出過剩産能，探索保留産能與退出産能適度掛鉤。通過化解過剩産能，促進企業優化組織結構、技術結構、産品結構，創新體制機制，提升綜合競爭力，推動煤炭行業轉型升級。

　　整體推進與重點突破相結合。在重點産煤省份和工作基礎較好的地區率先突破，為整體推進探索有益經驗。以做好職工安置為重點，挖掘企業內部潛力，做好轉崗分流工作，落實好各項就業和社會保障政策，保障職工合法權益，處理好企業資産債務。

　　(三)工作目標。在近年來淘汰落後煤炭産能的基礎上，從2016年開始，用3至5年的時間，再退出産能5億噸左右、減量重組5億噸左右，較大幅度壓縮煤炭産能，適度減少煤礦數量，煤炭行業過剩産能得到有效化解，市場供需基本平衡，産業結構得到優化，轉型升級取得實質性進展。

　　二、主要任務

　　(四)嚴格控制新增産能。從2016年起，3年內原則上停止審批新建煤礦項目、新增産能的技術改造項目和産能核增項目；確需新建煤礦的，一律實行減量置換。在建煤礦項目應按一定比例與淘汰落後産能和化解過剩産能掛鉤，已完成淘汰落後産能和化解過剩産能任務的在建煤礦項目應由省級人民政府有關部門予以公告。

　　(五)加快淘汰落後産能和其他不符合産業政策的産能。安全監管總局等部門確定的13類落後小煤礦，以及開採範圍與自然保護區、風景名勝區、飲用水水源保護區等區域重疊的煤礦，要儘快依法關閉退出。産能小于30萬噸/年且發生重大及以上安全生産責任事故的煤礦，産能15萬噸/年及以下且發生較大及以上安全生産責任事故的煤礦，以及採用國家明令禁止使用的採煤方法、工藝且無法實施技術改造的煤礦，要在1至3年內淘汰。

　　(六)有序退出過剩産能。

　　1.屬於以下情況的，通過給予政策支援等綜合措施，引導相關煤礦有序退出。

　　——安全方面：煤與瓦斯突出、水文地質條件極其複雜、具有強衝擊地壓等災害隱患嚴重，且在現有技術條件下難以有效防治的煤礦；開採深度超過《煤礦安全規程》規定的煤礦；達不到安全品質標準化三級的煤礦。

　　——品質和環保方面：産品品質達不到《商品煤品質管理暫行辦法》要求的煤礦。開採範圍與依法劃定、需特別保護的相關環境敏感區重疊的煤礦。

　　——技術和資源規模方面：非機械化開採的煤礦；晉、蒙、陜、寧等4個地區産能小于60萬噸/年，冀、遼、吉、黑、蘇、皖、魯、豫、甘、青、新等11個地區産能小于30萬噸/年，其他地區産能小于9萬噸/年的煤礦；開採技術和裝備列入《煤炭生産技術與裝備政策導向(2014年版)》限制目錄且無法實施技術改造的煤礦；與大型煤礦井田平面投影重疊的煤礦。

　　——其他方面：長期虧損、資不抵債的煤礦；長期停産、停建的煤礦；資源枯竭、資源賦存條件差的煤礦；不承擔社會責任、長期欠繳稅款和社會保障費用的煤礦；其他自願退出的煤礦。

　　2.對有序退出範圍內屬於滿足林區、邊遠山區居民生活用煤需要或承擔特殊供應任務的煤礦，經省級人民政府批准，可以暫時保留。保留的煤礦原則上要實現機械化開採。

　　3.探索實行煤炭行業“存去掛鉤”。除工藝先進、生産效率高、資源利用率高、安全保障能力強、環境保護水準高、單位産品能源消耗低的先進産能外，對其他保留産能探索實行“存去掛鉤”，通過重新確定産能、實行減量生産等多種手段壓減部分現有産能。

　　(七)推進企業改革重組。穩妥推動具備條件的國有煤炭企業發展混合所有制經濟，完善現代企業制度，提高國有資本配置和運作效率。鼓勵大型煤炭企業兼併重組中小型企業，培育一批大型煤炭企業集團，進一步提高安全、環保、能耗、工藝等辦礦標準和生産水準。利用3年時間，力爭單一煤炭企業生産規模全部達到300萬噸/年以上。

　　(八)促進行業調整轉型。鼓勵發展煤電一體化，引導大型火電企業與煤炭企業之間參股。火電企業參股的煤炭企業産能超過該火電企業電煤實際消耗量的一定比例時，在發電量計劃上給予該火電企業獎勵。加快研究制定商品煤系列標準和煤炭清潔利用標準。鼓勵發展煤炭洗選加工轉化，提高産品附加值；按照《現代煤化工建設項目環境準入條件(試行)》，有序發展現代煤化工。鼓勵利用廢棄的煤礦工業廣場及其周邊地區，發展風電、光伏發電和現代農業。加快煤層氣産業發展，合理確定煤層氣勘查開採區塊，建立煤層氣、煤炭協調開發機制，處理好煤炭、煤層氣礦業權重疊地區資源開發利用問題，對一定期限內規劃建井開採的區域，按照煤層氣開發服務於煤炭開發的原則，採取合作或調整煤層氣礦業權範圍等方式，優先保證煤炭開發需要，並有效利用煤層氣資源。開展低濃度瓦斯採集、提純和利用技術攻關，提高煤礦瓦斯利用率。

　　(九)嚴格治理不安全生産。進一步加大煤礦安全監管監察工作力度，開展安全生産隱患排查治理，對存在重大安全隱患的煤礦責令停産整頓。嚴厲打擊證照不全、數據資料造假等違法生産行為，對安全監控系統不能有效運作、煤與瓦斯突出礦井未按規定落實區域防突措施、安全費用未按要求提取使用、不具備安全生産條件的煤礦，一律依法依規停産整頓。

　　(十)嚴格控制超能力生産。全面實行煤炭産能公告和依法依規生産承諾制度，督促煤礦嚴格按公告産能組織生産，對超能力生産的煤礦，一律責令停産整改。引導企業實行減量化生産，從2016年開始，按全年作業時間不超過276個工作日重新確定煤礦産能，原則上法定節假日和週日不安排生産。對於生産特定煤種、與下游企業機械化連續供應以及有特殊安全要求的煤礦企業，可在276個工作日總量內實行適度彈性工作日制度，但應制定具體方案，並向當地市級以上煤炭行業管理部門、行業自律組織及指定的徵信機構備案，自覺接受行業監管和社會監督。

　　(十一)嚴格治理違法違規建設。對基本建設手續不齊全的煤礦，一律責令停工停産，對拒不停工停産、擅自組織建設生産的，依法實施關閉。強化事中事後監管，建立和完善煤炭生産要素採集、登記、公告與核查制度，落實井下生産佈局和技術裝備管理規定，達不到國家規定要求的煤礦一律停産並限期整改，整改後仍達不到要求的，限期退出。有關部門要聯合懲戒煤礦違法違規建設生産行為。

　　(十二)嚴格限制劣質煤使用。完善煤炭産業發展規劃，停止核準高硫高灰煤項目，依法依規引導已核準的項目暫緩建設、正在建設的項目壓縮規模、已投産的項目限制産量。落實商品煤品質管理有關規定，加大對京津冀、長三角、珠三角等地區銷售使用劣質散煤情況的檢查力度。按照有關規定繼續限制劣質煤進口。

　　三、政策措施

　　(十三)加強獎補支援。設立工業企業結構調整專項獎補資金，按規定統籌對地方化解煤炭過剩産能中的人員分流安置給予獎補，引導地方綜合運用兼併重組、債務重組和破産清算等方式，加快處置“僵屍企業”，實現市場出清。使用專項獎補資金要結合地方任務完成進度、困難程度、安置職工情況等因素，對地方實行梯級獎補，由地方政府統籌用於符合要求企業的職工安置。具體辦法由相關部門另行制定。

　　(十四)做好職工安置。要把職工安置作為化解過剩産能工作的重中之重，堅持企業主體作用與社會保障相結合，細化措施方案，落實保障政策，維護職工合法權益。安置計劃不完善、資金保障不到位以及未經職工代表大會或全體職工討論通過的職工安置方案，不得實施。

　　1.挖掘企業內部潛力。採取協商薪酬、靈活工時、培訓轉崗等方式，穩定現有工作崗位，對採取措施不裁員或少裁員的生産經營困難企業，通過失業保險基金髮放穩崗補貼。支援創業平臺建設和職工自主創業，積極培育適應煤礦職工特點的創業創新載體，將返鄉創業試點範圍擴大到礦區，通過加大專項建設基金投入等方式，提升創業服務孵化能力，培育接續産業集群，引導職工就地就近創業就業。

　　2.對符合條件的職工實行內部退養。對距離法定退休年齡5年以內的職工經自願選擇、企業同意並簽訂協議後，依法變更勞動合同，企業為其發放生活費並繳納基本養老保險費和基本醫療保險費。職工在達到法定退休年齡前，不得領取基本養老金。

　　3.依法依規解除、終止勞動合同。企業確需與職工解除勞動關係的，應依法支付經濟補償，償還拖欠的職工在崗期間工資和補繳社會保險費用，並做好社會保險關係轉移接續手續等工作。企業主體消亡時，依法與職工終止勞動合同，對於距離法定退休年齡5年以內的職工，可以由職工自願選擇領取經濟補償金，或由單位一次性預留為其繳納至法定退休年齡的社會保險費和基本生活費，由政府指定的機構代發基本生活費、代繳基本養老保險費和基本醫療保險費。

　　4.做好再就業幫扶。通過技能培訓、職業介紹等方式，促進失業人員再就業或自主創業。對就業困難人員，要加大就業援助力度，通過開發公益性崗位等多種方式予以幫扶。對符合條件的失業人員按規定發放失業保險金，符合救助條件的應及時納入社會救助範圍，保障其基本生活。

　　(十五)加大金融支援。

　　1.金融機構對經營遇到困難但經過深化改革、加強內部管理仍能恢復市場競爭力的骨幹煤炭企業，要加強金融服務，保持合理融資力度，不搞“一刀切”。支援企業通過發債替代高成本融資，降低資金成本。

　　2.運用市場化手段妥善處置企業債務和銀行不良資産，落實金融機構呆賬核銷的財稅政策，完善金融機構加大抵債資産處置力度的財稅支援政策。研究完善不良資産批量轉讓政策，支援銀行加快不良資産處置進度，支援銀行向金融資産管理公司打包轉讓不良資産，提高不良資産處置效率。

　　3.支援社會資本參與企業並購重組，鼓勵保險資金等長期資金創新産品和投資方式，參與企業並購重組，拓展並購資金來源。完善並購資金退出渠道，加快發展相關産權的二級交易市場，提高資金使用效率。

　　4.嚴厲打擊企業逃廢銀行債務行為，依法保護債權人合法權益。地方政府建立企業金融債務重組和不良資産處置協調機制，組織協調相關部門支援金融機構做好企業金融債務重組和不良資産處置工作。

　　(十六)盤活土地資源。支援退出煤礦用好存量土地，促進礦區更新改造和土地再開發利用。煤炭産能退出後的劃撥用地，可以依法轉讓或由地方政府收回。地方政府收回原劃撥土地使用權後的出讓收入，可按規定通過預算安排用於支付産能退出企業職工安置費用。對用地手續完備的騰讓土地，轉産為生産性服務業等國家鼓勵發展行業的，可在5年內繼續按原用途和土地權利類型使用土地。

　　(十七)鼓勵技術改造。鼓勵和支援煤礦企業實施機械化、自動化改造，重點創新煤炭地質保障與高效建井關鍵技術，煤炭無人和無害化、無煤柱自成巷開採技術，推廣保水充填開採、智慧開採和特殊煤層開採等綠色智慧礦山關鍵技術，提升大型煤炭開採先進裝備製造水準。

　　(十八)其他支援政策。加快推進國有煤炭企業分離辦社會職能，儘快移交“三供一業”(供水、供電、供熱和物業管理)，解決政策性破産遺留問題。支援煤炭企業按規定緩繳採礦權價款。支援煤炭企業以採礦權抵押貸款，增加週轉資金。改進國有煤炭企業業績考核機制，根據市場變化情況科學合理確定企業經營業績考核目標。調整完善煤炭出口政策，鼓勵優勢企業擴大對外出口。嚴格執行反不正當競爭法、反壟斷法，嚴肅查處違法違規競爭行為，維護公平競爭市場秩序。

　　四、組織實施

　　(十九)加強組織領導。相關部門要建立化解煤炭過剩産能和脫困升級工作協調機制，加強綜合協調，制定實施細則，督促任務落實，統籌推進各項工作。各有關省級人民政府對本地區化解煤炭過剩産能工作負總責，要成立領導小組，任務重的市、縣和重點企業要建立相應領導機構和工作推進機制。國務院國資委牽頭組織實施中央企業化解煤炭過剩産能工作。各有關省級人民政府、國務院國資委要根據本意見研究提出産能退出總規模、分企業退出規模及時間表，據此制訂實施方案及配套政策，報送國家發展改革委。

　　(二十)強化監督檢查。建立健全目標責任制，把各地區化解過剩産能目標落實情況列為落實中央重大決策部署監督檢查的重要內容，加強對化解過剩産能工作全過程的監督檢查。各地區要將化解過剩産能任務年度完成情況向社會公示，建立舉報制度。強化考核機制，引入第三方機構對各地區任務完成情況進行評估，對未完成任務的地方和企業要予以問責。國務院相關部門要適時組織開展專項督查。

　　(二十一)做好行業自律。行業協會要引導煤炭企業依法經營、理性競爭，在“信用中國”網站和全國企業信用資訊公示系統上公示企業依法依規生産承諾書，引入相關仲介、評級、徵信機構參與標準確認、公示監督等工作。化解煤炭過剩産能標準和結果向社會公示，加強社會監督，實施守信激勵、失信懲戒。

　　(二十二)加強宣傳引導。要通過報刊、廣播、電視、網際網路等方式，廣泛深入宣傳化解煤炭過剩産能的重要意義和經驗做法，加強政策解讀，回應社會關切，形成良好的輿論環境。

　　國務院

　　2016年2月1日