城市是我國各類要素資源和經濟社會活動最集中的地方，全面建成小康社會、加快實現現代化，必須抓好城市這個“火車頭”。剛剛結束的中央城市工作會議，對城市建設和發展的目標、任務進行了全面安排部署，對於保障這個“火車頭”平穩快跑具有重大意義 。

　　改革開放以來，中國依靠自主建設的工業體系，在引入市場和對外開放的推動下，工業化、市場化、國際化進程全面加快，客觀上使我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，城鎮化成為整個經濟社會發展的重要引擎。

　　當前，我國城市建設非常活躍，但相對於人口城鎮化的需求看，城市承載能力仍然明顯不足。與此同時，也積累了一系列突出矛盾和問題：包括戶籍人口增長緩慢；大城市人滿為患，中小城市又普遍缺少人氣；城市基礎設施體系不完整，公共服務能力普遍不足；城市建設缺少長遠和整體規劃指導，空間佈局不合理，城市建設與生態環境之間的矛盾日益突出；流動人口占比大，城市管理和治理存在諸多問題等等。這些既制約了經濟增長，也制約了社會形態水準的提高。

　　城鎮化進程中出現的這些問題，已經嚴重制約了經濟增長和社會形態水準提高。第一，城市地租、房租水準以及運輸流通費用不斷提高，使産業發展環境日益趨緊。第二，勞動力進入城市的路徑不斷縮窄，進城的阻力以及穩定留下來的難度不斷加大，成為製造業、服務業招工難、招工貴的一個重要原因。第三，城市承載能力不足，導致住行為主的消費結構升級受限。比如受堵車困擾，實行限購的城市不斷增加，汽車市場需求開始明顯降溫；受大城市、特別是超大城市土地供給的限制，住房供給增長開始受到制約，房地産發展明顯減速。汽車、住房兩大産業的調整與減速，必然影響到多個産業的發展，是市場需求水準下降、産能過剩發展的重要原因之一。第四，隨著農村人口向城鎮的大規模轉移，傳統的農村社會形態正在快速解體；城鎮承載能力不足將大量人群置於流動、不確定狀態，嚴重影響了這些人群順利加入以城市為載體的現代社會和現代文明，影響了由傳統社會向現代社會轉變的步伐，是制約社會進步、社會形態水準提高的重要隱患。

　　針對城鎮化存在的這些問題，中央城市工作會議做出了全面系統的安排部署，筆者認為，主要有以下六個方面：

　　第一、堅持把城市群作為城鎮化的主體形態。中央城市工作會議進一步明確，要以城市群為主體形態，科學規劃城市空間佈局，實現緊湊集約、高效綠色發展。改革開放以來，我國實行財政分灶吃飯的政策，在極大激發地方政府活力的同時，也帶來了城市各自為政、分散發展的特點。這是城市發展水準不均衡，缺少相互帶動、相互支援關係的重要原因。要解決大城市人滿為患，中小城市人氣不足的矛盾，就必須走大中小城市聯合發展的道路，以城市群為主體形態發展。通過基礎設施體系和基本公共服務同城化，全覆蓋，均質發展，促進産業和人口在城市群內合理調整佈局。

　　第二、堅持先規劃後建設。針對城市建設多以短期目標引領、缺少整體佈局考慮，與歷史文化遺産和生態環境矛盾突出等問題，中央城市工作會議強調，要以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”。這就要求，要綜合考慮城市功能定位、文化特色、建設管理等多種因素來制定規劃；要在規劃理念和方法上不斷創新，增強規劃科學性、指導性。同時，需要強調的是，規劃經過批准後就要嚴格執行，一茬接一茬幹下去，防止出現換一屆領導、改一次規劃的現象。

　　第三、堅持産業與城市發展良性互動。針對産業佈局與城市佈局不協調的矛盾，中央城市工作會議要求各城市要結合資源稟賦和區位優勢，明確主導産業和特色産業，強化大中小城市和小城鎮産業協作協同，逐步形成橫向錯位發展、縱向分工協作的發展格局。

　　第四、堅持城市功能系統發展。針對城市發展偏重住房建設、地上建設、片面擴大建成區面積等問題，中央城市工作會議要求要統籌規劃、建設、管理三大環節，提高城市工作的系統性。強調城市工作要樹立系統思維，從構成城市諸多要素、結構、功能等方面入手，對事關城市發展的重大問題進行深入研究和週密部署，系統推進各方面工作。這一要求無疑突出了城市建設和發展是一個系統工程的思想。城市發展不僅要有住房系統的發展，還要有基礎設施系統、公共服務系統、産業系統和城市管理系統等共同發展。只有這樣，才能夠使人有工作、生活的各類基本條件，才能夠使人在城市安居樂業，長遠發展，城市的人氣度也才能夠不斷提高。

　　第五、堅持以戶籍人口城鎮化率提高為目標。我國長期以來習慣以城鎮常住人口為對象計算城鎮化率，客觀上降低了城鎮化的標準，不利於增強各級政府在城市建設管理上的相關責任，不利於城市承載能力的提高。針對這一問題，中央城市工作會議明確提出推進城鎮化要把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。這就要求各級政府在城市基礎設施建設、公共服務能力和城市管理能力提高方面做出更大努力，在這些方面取得更好更快的進展，促進城市戶籍人口較快增長。這對大城市産業職工隊伍不穩定、招工難等問題是有效的解決方案；對中小城市由於缺少人氣，存量房積壓較多、銷售困難較大，也是一個基本的解決途徑。

　　第六、堅持政府與市民共同參加，完善城市社會治理體系。城鎮化也是在經濟發展基礎上社會形態不斷趨向高級的過程，因此必須注意城市社會治理體系的建設和完善。中央城市工作會議要求要統籌政府、社會、市民三大主體，善於調動各方面的積極性、主動性、創造性，集聚促進城市發展正能量。使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發力。這就要求，政府要創新城市治理方式，特別是要注意加強城市精細化管理；要提高市民文明素質，尊重市民對城市發展決策的知情權、參與權、監督權，鼓勵企業和市民通過各種方式參與城市建設、管理，真正實現城市共治共管、共建共用。

　　應該説，中央城市工作會議抓住了我國當前經濟社會發展中的主要矛盾，各項政策也精準週密。在這次會議和中央經濟工作會議各項方針政策的指引下，在五中全會精神指引下，當前全國上下方向明確，只要真抓實幹，一定會取得“十三五”規劃期的良好開局，把中國經濟社會發展推入更高水準的新軌道。

　　（作者係國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究員）