不動産統一登記全面鋪開 暫行條例諸多不足待破局

　　啟動不動産登記立法尚存爭議

　　繼北京成為全國首個全域範圍內向社會提供不動産統一登記服務的省級單位後，11月30日起，天津市不動産統一登記全面啟動。目前，全國範圍內的不動産統一登記工作正在有序開展，全面鋪開。

　　眾所週知，實施不動産登記制度，整合登記職責，在我國物權建設制度中具有里程碑意義。而不得不承認的是，《不動産登記暫行條例》還存在諸多不足，因此不動産登記立法呼聲日漸走高。

　　“《不動産登記暫行條例》作為過渡性的行政法規，其中一些規定還有不足。不動産登記問題最根本的解決之道，還是要通過不動産登記立法。”中央財經大學教授、北京市法學會不動産法研究會副會長兼秘書長尹飛在接受《法制日報》記者採訪時指出，適時出臺不動産登記法符合目前依法治國、依法治土的現實需要。

　　“不動産在財産中起到基礎作用，進一步推進不動産法的完善是推進依法治國、實現不動産領域國家治理能力和治理體系現代化的重要環節，也是加強生態文明建設、切實貫徹綠色發展理念的核心環節。”中國人民大學常務副校長王利明建議，儘快啟動不動産登記法的起草工作。

　　王利明認為，當前不動産法治建設中應當注重以下問題:第一，自然資源産權的基礎理論研究需要加強，應當把如何維護生態、保護環境作為一個重要的研究重心。第二，進一步構建完善科學的不動産權利體系。第三，不動産稅制制度改革有待深入研究。如何從公平正義角度出發，對各類房地産稅費、土地出讓金、物業費等的相互關係進行有效協調，尚待法學界尤其是財稅法之外的學者進一步關注。此外，隨著全面深化改革的推進，土地之外各類自然資源使用權會更多通過市場方式進行流轉，與此相關的稅費如何設計，也需要更多關注。

　　“通過法律來凝結共識，出臺不動産登記法，可能是一個較為合適的做法。”尹飛指出，《不動産登記暫行條例》只有35條，目前仍有很多問題尚無法解決，很多內容並沒有寫進去。未來如果有一個比較完善、系統的不動産登記法，就會好很多。

　　尹飛舉例説，比如，關於登記錯誤賠償制度，從相關法條看應實行無過錯責任，但一旦實行無過錯責任，就會涉及到強制保險等制度，情況就會變得很複雜。再比如，在不動産登記過程中，很多材料確實需要一些證明，包括繼承人的確定等都需要公證。但不動産登記機構作為行政機關，沒有能力也沒有職權作出判斷。這些問題還是要由一部統一的不動産登記法來進行明確。

　　“在全面推進依法治國的前提下，對土地以及各種資源來説，都需要有法可依，需要繼續完善相關法律制度。”尹飛給出了路線圖:第一步，制定不動産登記法，把行政法規規定不了的內容直接納入並進一步完善，形成一個國家確認和公示不動産物權的基本制度體系。第二步，通過編纂民法典和修改物權法來完善不動産權利體系。尤其是現在處於全面深化改革階段，想要把一些權利固定下來，就需要通過立法來及時作出相應調整，一些權利類型和權利體系都需要通過法律來進一步完善，涉及到不動産的相關事項，不能僅靠法規規章等，而是需要法律來調整。第三步，通過法律來進一步完善國家權力和民事權利之間的關係，對政府和市場的關係進行界定，包括登記、糾紛調處、稅費規制等。

　　作為長期的工作，不動産統一登記無疑是一個漫長而複雜的過程。北京市法學會不動産法研究會副會長、清華大學副教授程嘯分析指出，這種複雜性體現在多方面。比如，長期以來我國不動産都是分別登記，現在實行集中統一登記之後，無法預測會出現什麼情況。再比如，國務院機構改革方案曾提到，不動産交易和行業管理由部門各自負責。“這樣一來，將來涉及到的交易關係也就需要更高位階的法律去統一協調，而不動産登記法就可以對不動産交易、登記等整個環節作系統規定。”程嘯説。

　　顯然，不動産登記對我國市場經濟基礎、國家治理能力以及建立國有自然資源的産權管理，都具有重大的作用。儘管業內觀點都認為出臺不動産登記法，提高法律位階是必然之路，但是也有觀點認為，就目前現實情況看，不動産登記立法時機尚不成熟。不動産登記涉及的是人民群眾的重大財産權益，必須慎重對待。

　　尹飛認為，現在登記工作剛剛啟動，通過積累經驗再作進一步完善是比較理性的路徑，待到時機成熟的時候，再儘快啟動不動産登記法的立法工作。“現在面臨的最大困難仍是經驗方面的欠缺，需要儘快積累實踐經驗，尤其是要結合《不動産登記暫行條例》實施後暴露出的一些問題進行分析。”尹飛説。

　　“目前看，沒有時間表。不動産登記立法不可能一蹴而就，現在條件尚不成熟。”程嘯説，之所以一定要制定不動産登記法，是因為現實中有很多問題是條例和細則無法解決的，而在統一登記的實踐過程中，還會出現很多新情況新問題，需要不斷地總結經驗。按照立法法，對於涉及民事基本制度的事項，應當制定法律。如果條件不成熟，全國人大常委會可以授權國務院制定行政法規，《不動産登記暫行條例》本身就是由此授權而來，所以只是暫行。等到該條例及其實施細則實施到一定程度，登記機構全部整合完畢，統一登記一段時間後，就可以在條件成熟的情況下，儘快制定不動産登記法。

　　程嘯指出，所有的立法都是在給定的條件下進行的，需要具有一定的預期性、前瞻性，但是不能超越現有的條件和認識能力去規定。“我國畢竟沒有搞過統一的不動産登記，所以慎重點兒好。當務之急，還不是不動産登記立法的問題，而是實施細則出來之後，下一步如何操作的問題。這樣才能把這個程式有效運作起來，有利於我們積累經驗，以便於將來進行統一立法，制定出一部符合我國國情的不動産登記法。”程嘯説。