2008年以來，國家審計署僅對國資委和財政部監管的118戶中央企業中的57戶進行過審計，中央部委所屬的94家企業、國有企業境外機構和投資從未審計過。12月8日，《關於完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件出臺，將推動審計全覆蓋、有效破解審計機關條塊分割等帶來的掣肘，提高審計人員職業化水準

　　12月8日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件，對完善審計制度、保障依法獨立行使審計監督權作出了部署和安排。這是我國審計史上重要的里程碑，也是我國首次從國家治理高度對完善審計制度、保障依法獨立行使審計監督權做出的總體部署和安排。

　　審計全覆蓋為首要任務

　　2015年“審計全覆蓋”成為高頻詞，在百度上輸入該關鍵詞，可以搜索到近300萬條資訊。到底覆蓋了哪些審計內容，使其關注度如此之高？

　　據了解，“審計全覆蓋”主要是通過加強審計資源統籌、創新審計技術方法，對公共資金、國有資産、國有資源和領導幹部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。此次框架意見及配套文件完善審計制度的八大任務中，也將其列為首要重點任務，足見其改革的迫切性和重要性。

　　“目前全國審計人員只有9萬人，但使用財政資金的單位至少有300萬個，審計力量嚴重不足。”中國政府審計研究中心主任蔡春表示，有的審計人員1年出差達300天以上，勞動強度很大。即使在這種情況下，審計覆蓋率仍不高。《經濟日報》記者了解到，2008年以來，僅對國資委和財政部監管的118戶中央企業中的57戶進行過審計，中央部委所屬的94家企業、國有企業境外機構和投資從未審計過。

　　“推進審計全覆蓋要把握3方面要求，一是黨政同責、同責同審；二是應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責；三是有重點、有步驟、有深度、有成效地推進全覆蓋。”審計署政策研究室主任郭彩雲解讀《框架意見》時表示。比如，首先是確定審計週期，在一定週期內有計劃地推進全覆蓋；其次是確定審計頻次，對重點對象每年審計1次、其他對象1個週期內至少審計1次；再次是確定審計方式，靈活採取年度常規審計、專項審計、跟蹤審計、聯網審計等方式。

　　如何實現有深度、有重點的審計“全覆蓋”？“未來實現審計全覆蓋，一要靠資源，二要靠技術。”郭彩雲説。

　　前者指的是加強審計資源統籌整合。一方面，要加強審計項目計劃統籌，在摸底基礎上，建立分行業、分領域審計對象數據庫，既突出年度審計重點，又保證在一定週期內實現全覆蓋。另一方面，整合各層級審計資源，開展涉及全局或行業性的重點資金、重大項目全面審計，集中力量、重點突破。此外，專家建議，還需要建立審計成果和資訊共用機制，並有效利用社會審計力量，除涉密項目外，根據審計項目實施需要，可以向社會購買審計服務。

　　後者指創新審計技術方法。“主要是構建大數據審計工作模式，比如，構建國家審計數據系統和數字化審計平臺，加大業務數據與財務數據，以及跨行業、跨領域數據比對和關聯分析力度，提高審計能力、品質和效率。”蔡春説。

　　此外，《框架意見》對完善審計結果運用機制進行了明確，比如，將審計監督與黨管幹部、紀律檢查、追責問責結合起來等。

　　破解地方審計條塊掣肘

　　在中國人事科學研究院研究員吳江看來，此次改革很有特色的一個方面，就是探索地方審計機關人財物統一管理。“這個問題是多年來在審計工作中沒有破解的問題。”他説。

　　為何難以破解？吳江解釋説，原因在於存在條塊的矛盾，“條”即主辦的業務，“塊”即每個層級的政府。這兩者之間在行政運作機制中有很多掣肘，“層級太多會妨礙業務的展開，同時‘條條’太強又會影響地方的積極性。地方審計機關人財物統一管理是解決條塊掣肘的一項重要探索。”他表示，一方面，審計機關幹部隊伍管理、經費保障、審計項目計劃安排等方面，均由省級管理，有利於審計機關聚焦主業，減少干擾審計情況的發生；另一方面，有利於上級審計機關統籌本地區審計資源，集中力量做好重點審計項目，避免重復工作，堵塞監督漏洞。

　　加強地方審計機關人財物統一管理的同時，幹部管理許可權也在此次改革中進一步推進。《框架意見》顯示，提出省級審計機關正職、副職領導幹部任免，須事先徵得審計署黨組同意或徵求意見，同時強調上級審計機關統籌組織本地區審計機關力量，開展好涉及全局的重大項目審計。

　　“幹部管理許可權的變化，把真正熟悉審計業務，技術和經驗好、德才表現好、公道正派的幹部，能夠用起來，而不至於會顧慮地方利益安排幹部。”吳江説。

　　按照《框架意見》要求，2015年將在江蘇、浙江、山東、廣東、重慶、貴州、雲南等7個省市進行改革試點。試點的主要內容包括幹部管理、地方審計機關經費、資産管理，以及業務方面的力量統籌組織。

　　新建專業技術序列

　　隨著《框架意見》及相關配套文件的實施，審計工作職業化改革也將啟動。

　　“我國審計職能在不斷擴大，經歷了合規合法性審計向財務報表鑒證審計，再到效益審計的發展過程，因而要求審計人員要實現專業化，並且要高於會計的專業化水準。”北京工商大學副校長謝志華説，審計既要審查所提供資訊的真實性，又要監督其行為的合規合法性，更要評價其行為的經濟性、效率性和效果性。既要監督政策落實，也要監督微觀主體的經濟行為的合法性和有效性。所有這一切，都對審計人員的專業能力提出更高、更新的要求，因而需要審計人員更加職業化。

　　郭彩雲説，根據框架意見，這將涉及四個方面：一是要建立審計人員分類管理制度，建立審計專業技術類公務員職務序列；二是完善審計人員選任機制；三是健全審計職業崗位責任追究機制；四是完善審計職業保障機制和職業教育培訓體系。“也就是説，審計隊伍除了現在科長、處長、局長這些行政序列以外，將來會專門設一個專業技術類序列。”吳江表示，這和國家公務員制度中規定可以設立專業技術類相吻合。

　　專家建議還須從“管項目”切入進去，由過去的行政負責制轉向主審負責制。“設想審計部門有高級、副高、中級、初級等職稱，和崗位結合在一塊，每個崗位上有職責、有許可權，對於承擔重大項目都會有相應的管理幅度和技術要求。”吳江説。(經濟日報記者 崔文苑)