黨的十八屆五中全會明確提出：“實施藏糧于地、藏糧于技戰略，提高糧食産能，確保穀物基本自給、口糧絕對安全。”在經濟發展新常態下，落實好這一要求，迫切需要創新投融資機制，撬動金融和社會資本投入高標準農田建設。從農業綜合開發的探索實踐來看，這一做法既能夠顯著加快高標準農田建設，又可以大力培育新型經營主體，促進一二三産業融合發展，推進農業適度規模經營，還能充分發揮財政資金杠桿作用，在“穩增長、促改革、調結構、惠民生”大局中發揮政策導向和投資拉動作用，既利於當前，更惠及長遠。

　　第一，創新投融資機制是新常態下加快建設高標準農田的迫切需要。

　　大規模建設高標準農田勢在必行。一是實現“藏糧于地”、保障國家糧食安全的必然要求。我國每人平均耕地少、優質耕地少、後備耕地少，農業基礎設施水準低，受到農業資源、生態環境兩道“緊箍咒”約束和農産品成本“地板”、價格“天花板”雙重擠壓，在保供給的同時，又要保安全、保生態，壓力非常大。加強農業基礎設施建設，大規模建設高標準農田，實現“藏糧于地”，為社會經濟發展大局“壓好艙”尤為重要。二是夯實農業發展基礎、提升現代農業水準的重要途徑。大規模建設高標準農田是加強農業基礎設施建設的主渠道，不僅能顯著提升糧食産量和品質，又可為發展適度規模經營奠定基礎，有助於提高農業比較效益和綜合競爭力。據測算，高標準農田畝均增産100公斤左右，直接增加産值約200元，經濟、社會、生態效益顯著。三是優化投資結構，實現穩增長惠民生的有效舉措。高標準農田建設投資外溢性很強，對水泥、鋼筋、砂石、施工機械和農民雇工産生很大需求，大約70％以上投資將形成建材需求和轉化為農民工工資，有效帶動農業增效農民增收，是優化政府投資結構、發揮“乘數效應”拉動經濟增長的有效舉措。

　　新常態下加快高標準農田建設面臨現實困境。《全國高標準農田建設總體規劃（2011—2020年）》提出到2020年規劃建設8億畝高標準農田，如果完全依靠財政投資，完成規劃建設任務面臨很大困難。以農業綜合開發為例，到2020年規劃建設4億畝高標準農田，完成重點中型灌區節水改造1575處，截至“十二五”末，實際建設高標準農田1.36億畝，完成重點中型灌區改造650處，新常態下財政資金難以持續大幅增長，財政投資缺口會進一步加大。同時，高標準農田建管機制有待轉變，需進一步與産業發展規劃銜接，以更好地發揮高標準農田的平臺支撐作用和綜合效益。因此，加快推進高標準農田建設亟需轉變思路，創新機制，探索尋求破解之策。

　　第二，農業綜合開發先行先試，在創新投融資機制推進高標準農田建設上進行了積極探索。

　　新常態下，國務院深化農村改革綜合性實施方案中提出，轉換財政資金投入方式，通過政府與社會資本合作、政府購買服務等措施，帶動金融和社會資本投向農業農村，在《關於加快轉變農業發展方式的意見》中明確，探索建立有效機制，鼓勵金融機構支援高標準農田建設和中低産田改造，引導各類新型農業經營主體積極參與。按照這一思路，國家農業綜合開發辦公室創新思路，主動探索，在廣泛調研、深入研究的基礎上，與國家開發銀行、農業發展銀行和農業銀行溝通合作，于2015年7月聯合印發了《關於創新投融資模式加快推進高標準農田建設的通知》，在發揮財政資金杠桿作用、撬動金融和社會資本建設高標準農田方面進行了積極探索。

　　“財金融合”帶動多方投入。在試點中重點優選國有農場以及農業龍頭企業、農民合作社、種植大戶等新型農業經營主體作為實施主體。一是貼息方式，按照“主體自籌、銀行貸款、財政貼息”的模式運作。實施主體負責投入不低於項目總投資20%的資本金；銀行為實施主體提供不超過項目總投資80%的中長期信貸支援；中央財政按照當期基準利率給予全程貼息。二是補助方式，按照“主體墊資、銀行貸款、財政補助”的模式運作。實施主體負責投入不低於項目總投資1/3的資本金；銀行負責為實施主體提供不超過項目總投資2/3的中長期信貸支援；中央財政以先建後補的方式，對實施主體出資部分給予全額補助。

　　撬動機製成效初步顯現。按照農業綜合開發高標準農田建設項目畝均投入財政資金1500元和人民銀行基準利率測算，採用貼息方式，每畝地實施主體自籌資金300元、貸款1200元，期內中央財政累計每畝貼息額為：5年期貸款162元、10年期336元、15年期539元。採用補助方式，中央財政畝均補助標準約500元。據此測算，相對於傳統投入方式，可帶動3倍—9倍的銀行貸款和資本金投入。

　　這種創新機制得到了國家開發銀行等金融機構的積極響應，廣大農業産業化龍頭企業和農民合作社等新型經營主體表現出強烈需求，在較短時間裏申報了一批優質項目；各地農發機構正與三家金融機構密切配合，積極做好試點項目的篩選、推薦和申報等工作。江蘇、湖南、吉林等省已對8個申報項目進行了可行性論證，項目合計融資需求8.9億元，可規劃建設高標準農田近60萬畝，顯示出良好前景和廣闊空間，有待繼續大力推進。

　　第三，創新投融資機制是新常態下推進高標準農田建設的多贏之舉和創新之策。

　　從試點情況看，創新投融資機制加快推進高標準農田建設工作適應了經濟發展新常態，建立了農業基礎設施投融資新機制，雖還處於探索階段，但已取得初步成效，政策效應日益顯現放大。一是培育新型經營主體，打造農業適度規模經營平臺。這種新機制在新型經營主體和金融機構之間搭建了融資合作平臺，降低了金融和社會資本投入“三農”領域的風險，有效破解了新型農業經營主體“融資難、融資貴”等瓶頸制約，有利於加快形成規模化經營優勢和産業化發展格局。二是推進“三産”融合發展，加快構建現代農業經營體系。作為建設運營主體的國有農場、農業企業和農民合作社等新型經營主體，按照其産業規劃，在加快發展第一産業的基礎上，立足産業特色優勢，大力發展現代種養殖、農産品深加工、製成品流通業等，延長産業鏈條，創新經營方式，推動一二三産業融合發展，有助於加快構建“新型經營主體+社會化服務+適度規模經營”的現代農業經營模式。三是轉變政府管理職能，市場主體作用獲得充分發揮。新型經營主體集高標準農田項目建設者、使用者和形成資産持有者于一身，實現了由“要我幹”到“我要幹”的根本性轉變，有利於構建項目建設、使用、管護一體化的新機制。政府由建設實施項目轉向外部監督管理，構建了新型政府管理模式，有助於公開透明防範風險。四是發揮財政杠桿作用，參與主體各得其所利益多贏。在創新機制中，財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用顯著，通過“財金結合”雙輪驅動，參與各方職能和優勢有機結合，形成了整合合力，實現了“1+1+1〉3”的多贏格局：地方金融機構依託政策支援，爭取到更多貸款指標並降低了貸款風險；地方政府和農發機構利用金融和社會資金做大投入蛋糕，加快了高標準農田建設；項目單位先期得到發展資金做大産業，壯大自身力量，並得到貼息支援。五是放大資金外溢效應，有效擴大內需拉動經濟增長。這種撬動機制順應了金融和社會資本追求長遠穩定收益，規避投資風險，更多投向“三農”領域的流動趨勢，形成了農業基礎設施投資洼地的聚集效應，不僅履行了政府支農惠農職責，彌補了農業基礎設施歷史欠賬，還顯著拉動了上游産業投資，開闢了新的經濟增長點，是政府實施精準調控、助推經濟增長的重要著力點，具有廣闊的作為空間。

　　今後，農業綜合開發將立足農業農村工作新形勢，積極適應新常態，紮實推進創新投融資機制試點工作，認真總結經驗，完善優化政策，加大改革力度，努力推動試點工作取得更大成效，大規模建設高標準農田，為確保國家糧食安全、促進現代農業可持續發展開闢新路徑。

　　（作者係國家農業綜合開發辦公室主任）