中國正在經歷人類歷史上最大規模的城鎮化進程，這一劃時代的世紀工程，不僅可以使中國社會實現從鄉村社會向城市社會的轉型，而且可能使中國文明發生從簡單輪迴向螺旋上升的跨越，不僅可以改變世界發展的格局，而且可能加速人類文明的進程。

　　但是，要通過健康的城鎮化實現這一社會文明的成功躍遷，需要妥善處理涉及城鎮化的若干重要關係。

　　城鄉協同一體是新型城鎮化的標誌性路徑與目標

　　城與鄉作為兩種不同經濟社會空間形態，具有不同的自然屬性，不同的人口分佈和不同的社會功能。與此同時，城與鄉擁有諸多方面的互補性和共生性，承載著同等重要的價值，有可能也需要有機結合和協同一體。

　　2002年以來，我國的城鄉收入比一直在3以上，2007年城鄉居民收入差距擴大到改革開放以來的最高水準3.33：1，2014年城鄉居民收入比首次降至3倍以下；與此同時，農村建立了免費義務教育、新型農村合作醫療、農村最低生活保障、農村社會養老保險等制度，使得城鄉基本公共服務向均衡的方向發展。另外，一些先發區域和城鄉統籌試點區域正在邁向包括城鄉産業、要素市場等更大範圍和更高層次的一體和融合發展。

　　制度缺失使城鄉失衡變得複雜而劇烈

　　儘管城鄉關係加劇惡化的趨勢有所緩解，但直到目前，中國的城鄉分割與對立以及城市剝奪農村的傳統城鎮化模式沒有根本改變，城鄉分化的趨勢仍然在持續。就目前全國整體而言，城鄉基礎設施與環境建設落差巨大，城鄉基本公共服務差距較大，城鄉居民的收入懸殊，法律規定和賦予的公民基本權利在城鄉之間還存在差別，城鄉産業發展相互絕緣，城鄉生産要素還遠不能自由流動和等價交換。

　　更為棘手的兩難問題是：試圖通過要素市場化建設與改革，來擴展農民權益的改革，結果可能被利益團體利用來侵害農民的權益。試圖通過差別化的社會保障及公共服務體系構建，來因地制宜地促進城鄉一體，結果導致社會保障及公共服務的碎片化，城鄉及地區的分割。試圖通過大規模地在農村和小城鎮佈局公共資源，以促進城鄉均衡配置公共資源，結果因為農村人口分散，導致基礎設施和公共服務規模不經濟或相對過剩，從而嚴重損害了經濟的效率。原因何在？

　　首先，城鄉關係階段性失衡的經濟發展內在規律使然。

　　其次，開放背景與大國特徵使城鄉關係變得複雜。在開放經濟體系下，外生因素的介入可能使得在一定時期內，工業化與城市化不同步，非農産業可以脫離農業、城市可以脫離農村獲得發展，進而帶來半城鎮化，工業與農業的絕緣，城市與鄉村的對立。人口眾多、疆域遼闊、區際人口資源要素非均質、區際發展水準差異較大以及由此導致的資源要素跨區域流動和聚集，會加劇區際及城鄉分割、失衡與對立。

　　再次，制度缺陷與缺失加劇了城鄉關係的進一步失衡。産權制度的不完善，尤其是農村土地、資源和環境等權屬關係單薄且模糊，限制了資源環境的商品化、資産化、資本化和市場化；市場制度建設滯後，土地、資源、生態環境、勞動力或者沒有建立交易市場，或者市場存在扭曲，“綠水青山”無法成為“金山銀山”；政府干預過度，行政體制與財稅制度導致政府過度支配資源要素，基礎設施與公共服務過度配給在城市和行政級別高的城市。

　　實施差別化策略原則

　　完善自利性調節機制

　　首先，確立城鄉一體的發展目標。考慮到當今和未來全球發展趨勢和中國特殊國情，未來中國城鎮化的總體目標是：城鎮人口比例以75%為理想目標，人口密度以每平方公里一萬人為標準，城鎮地區總面積10萬平方公里。其中，25%的人口在農村，25%的人口在小城鎮，25%的人口在中小城市，25%的人口在大城市。實現全國城鄉居民基本權益平等化，城鄉公共服務均等化，城鄉居民收入均衡化，城鄉要素配置合理化，城鄉産業發展融合化，城鄉環境生態化以及城鄉基礎設施網路化。

　　其次，實施差別化的協同一體策略。要循序漸進，分段推進。在城市化前期和低收入發展階段，推進各項一體化，如權益平等和要素自由流動；城市化中期和中等收入階段，推進基本一體化，實現基本公共服務均等和基本基礎設施共用；城市化後期和高收入階段，實施全面一體化。要上下分工，分層推進。城鄉居民的基本權益、基本公共服務和全國性基礎設施，由國家統籌推進。就業、住房保障及地方性基礎設施由地方政府統籌推進，醫療、教育等由中央與地方政府共同推進。要頂層設計，因地推進。對全國城鄉協同發展目標、發展思路、實施路徑、操作程式、配套改革、政策扶持等做出總體佈局和設計，同時鼓勵各地探索符合當地實際的城鄉協同發展路徑、重點和模式。要區分原因，分類推進。針對由社會發展規律使然的城鄉分割，要保持歷史耐心，在條件具備時逐步解決；對制度阻礙導致的城鄉對立，要通過深化改革，加快解決。要注重效率，兼顧公平。積極推進兼利公平與效率的政策措施，謹慎實施公平與效率矛盾的政策措施，堅決剔除兼害公平與效率的政策措施。

　　再次，堅持五位一體的協同發展思路。通過基礎設施一體和制度安排一體，促進資源與要素、商品與服務市場一體，保證城鄉之間的生産要素自由流動和優化配置，進而形成城鄉産業融合發展一體，從而實現以工促農，以城帶鄉，城鄉互動，協同發展，最終帶來城鄉居民生活品質均值。

　　最後，構建協同一體的自利性調節機制。通過完善調節機制，讓市場主體在自利的追求中實現整體協同發展。其中，要完善市場調節即公平交換機制，建立城鄉要素市場一體化的基礎制度。要完善政府調節機制，改革、完善和強化相關的法規、制度和政策，從而消除城鄉居民基本權益的人為差別，保障城鄉居民的合法權益。完善轉移支付制度體系，促進城鄉基本公共服務的均等化。要完善政府與市場相結合的調節機制，讓城鄉及區域的公私部門之間，公共部門之間，在要素資源環境的所有權、使用權、收益權轉移、分割、限制等變化過程中，參照自由市場的公平交易標準，給予公平合理的經濟補償。

　　（作者為中國社科院財經戰略研究院院長助理、研究員）