王一鳴

　　黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》），著眼于我國適應經濟全球化新形勢，加快培育國際經濟合作和競爭新優勢，提出了形成對外開放新體制的新要求和新任務，這對於我國深化全方位對外開放、發展更高層次的開放型經濟具有重要指導意義。

　　一、國內外環境深刻變化對加快形成對外開放新體制提出新要求

　　當前，我國對外開放的外部環境和內在條件深刻變化。加快形成對外開放新體制，是順應我國經濟深度融入世界經濟的趨勢，有效應對國內外環境變化的根本途徑。

　　（一）形成對外開放新體制是適應全球經濟格局變化的必然要求

　　國際金融危機後，世界經濟進入深度調整期，分化調整特徵更趨明顯。發達國家為擺脫危機紛紛實施量寬政策，結構性改革缺乏實質性舉措，經濟復蘇曲折緩慢。發展中國家繼續崛起，佔全球經濟份額上升，但結構調整步伐放緩，追趕勢頭有所減弱。在發達國家內部，美國經濟恢復增勢，歐盟、日本經濟持續低迷，呈現“雙速增長”。在新興市場國家內部，印度增勢較為強勁，巴西、俄羅斯一度陷入負增長，呈現“雙向分化”。中國經濟保持中高速增長，仍是全球經濟重要引擎，但面臨全球格局變化的新挑戰。要在國際競爭中贏得主動，必須在保持傳統競爭優勢基礎上，加快形成對外開放新體制，增強體制機制競爭優勢。

　　（二）形成對外開放新體制是應對全球規則競爭日趨激烈的迫切要求

　　國際金融危機後，世界貿易組織主導的貿易自由化進程嚴重受阻，多哈回合談判陷入僵局，美歐等發達國家轉而推進由其主導的國際服務貿易協定（TISA）、資訊技術協定（ITA）擴圍等談判，國際貿易投資規則競爭更趨激烈。特別是美國主導推動跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議（TPP）和跨大西洋貿易與投資夥伴關係協定（TTIP）談判，意欲強化國際規則制定主導權。發達國家為了維護既得利益，在多邊或區域貿易安排中，將勞工標準、環境保護、智慧財産權、政府採購、競爭中立等新議題納入談判，對成員國的約束從“邊境措施”轉向“邊境後措施”，以抬高發展中國家參與經濟全球化的門檻。我國既要更加積極主動地參與國際規則制定，維護髮展中國家的權益，又要看到國際規則變革在相當程度上反映了國際貿易投資的發展方向，許多方面與我國擴大開放的方向是一致的，必須以更加積極和自信的姿態，加快形成同國際貿易投資規則相適應的體制機制。

　　（三）形成對外開放新體制是發展更高層次開放型經濟的內在要求

　　近年來，我國在積極引進國外資金、技術和管理經驗的同時，大力實施走出去戰略，對外開放轉向引進來和走出去並重的新階段。2014年，我國對外直接投資創下1231.2億美元的歷史新高，同比增長14.2%，與中國吸引外資僅差53.8億美元，雙向投資首次接近平衡。可以預期，我國對外投資將會在不遠的將來超過吸引外資，成為資本凈輸出國。今後一個時期，我國在堅持引進來的同時，將更加積極主動地走出去，加快推進“一帶一路”建設，加強國際産能和裝備製造合作，建設立足周邊、面向全球的高標準自由貿易區網路，這都要求加快體制機制創新，更好平衡引進來與走出去的雙向利益，以進一步開放換取其他國家對我國的更大開放，在擴大開放中實現我國與世界各國互利共贏、共同發展。

　　（四）形成對外開放新體制是積極參與全球經濟治理的客觀要求

　　經過30多年的改革開放和經濟發展，我國已成為世界第二大經濟體、全球第一貨物貿易大國，成為全球最重要的跨國投資目的地和主要對外投資大國，通過貿易、投資、金融等渠道，國內國際經濟的互動效應明顯增強，相互聯繫、相互影響、相互依存不斷加深。“十三五”時期，我國與世界經濟的關係將更加緊密，與國際經濟的互動關係將進一步增強，參與全球經濟治理的要求更加緊迫，必須更加積極主動地推進體制機制創新，增強對外開放的體制優勢，提高我國在全球經濟治理中的制度性話語權。

　　二、形成對外開放新體制的總體要求

　　《建議》提出，要“完善法治化、國際化、便利化的營商環境，健全有利於合作共贏並同國際貿易投資規則相適應的體制機制”，明確了“十三五”時期形成對外開放新體制的總體要求。

　　（一）完善法治化、國際化、便利化的營商環境

　　完善法治化、國際化、便利化的營商環境，就是要努力營造公平公正的法治環境、平等競爭的市場環境、透明高效的行政環境。具體來説，就是要依法管理開放，用法治辦法解決開放中遇到的問題，不斷完善涉外法律法規體系，做到重大開放舉措于法有據；建立統一開放、競爭有序的市場體系和監管規則，尊重非歧視性規則的國際營商慣例，平等對待包括外商投資企業在內的所有市場主體；在貿易、投資等對外開放領域全面推進管理體制便利化，健全服務保障體系，提高為市場主體服務的便利化水準。

　　（二）健全有利於合作共贏的體制機制

　　當前，全球産業鏈、供應鏈、價值鏈加速整合，各國相互聯動、機遇共用、命運與共的利益交融關係日益凸顯。健全有利於合作共贏的體制機制，就是要完善市場準入和監管方式，健全産權保護、信用體系等方面的制度，並通過統籌雙邊、多邊、區域、次區域開放合作，與各國在合作中擴大共同利益，以共同利益推進互利合作。

　　（三）形成同國際貿易投資規則相適應的體制機制

　　隨著國際政治經濟環境深刻變化，全球貿易投資規則體系加快重構。形成同國際貿易投資規則相適應的體制規則，就是要積極主動從制度和規則層面進行改革，適應國際規則新變化，全面推進外貿、外資等領域管理體制便利化，全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，建立國際經貿談判新機制，健全對外開放中有效維護國家利益和國家安全的體制機制，以體制機制創新贏得國際競爭的主動。

　　三、形成對外開放新體制的主要任務

　　經過多年努力，我國初步建立起符合自身國情和世貿規則的開放型經濟體制，但在貿易便利化、外商投資管理模式、對外投資管理體制等方面，仍不完全適應對外開放新形勢。《建議》針對這些問題，提出了“十三五”時期要推進落實的主要任務。

　　（一）建立貿易便利化體制機制

　　近年來，受全球經濟增速放緩、多邊貿易體制受阻、全球供應鏈擴張放慢等影響，全球貨物貿易增速低於全球經濟增速，我國外貿增速也明顯回落。與此同時，資訊技術在我國的廣泛應用推動跨境電子商務、市場採購貿易等新型貿易方式迅速發展，服務業快速發展使服務貿易成為新興領域。提高貿易便利化水準，就要加強國際協調，解決跨境電子商務在境內外的標準、支付、物流、通關、檢驗檢疫、稅收等方面的問題，建立便利跨境電子商務等新型貿易方式的體制機制；健全服務貿易促進體系，建立與服務貿易相適應的口岸管理和通關協作模式。與此同時，要全面實施單一窗口和通關一體化，推行口岸管理部門“聯合查驗、一次放行”等協作機制，保持傳統貿易方式競爭優勢，促進外貿可持續發展。

　　（二）創新外商投資管理體制

　　《建議》提出，“全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，促進內外資企業一視同仁、公平競爭”，指明瞭外商投資管理體制的改革方向。應該看到，隨著我國境外投資的快速發展，出現了東道國提出按照准入前國民待遇的對等原則向我國企業開放市場的要求。在準入前國民待遇加負面清單管理制度已成為國際投資規則新趨勢的背景下，明確實行這一制度，可以為我國企業境外投資創造良好的外部環境，也有助於平衡我國引進來和走出去的雙向利益。要在上海、廣東、天津、福建等四個自由貿易試驗區探索試驗的基礎上，在更大範圍內推廣複製並全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，與此同時，建立健全與負面清單管理制度相適應的外商投資安全審查制度。

　　（三）完善境外投資管理體制

　　當前，加快“一帶一路”建設，推進基礎設施互聯互通，加強國際産能和裝備製造合作，都要求加快完善境外投資管理，健全對外投資促進政策和服務體系。在完善境外投資管理上，要放寬境外投資限制，簡化境外投資管理程式，除少數有特殊規定外，境外投資項目一律實行備案管理。在健全對外投資促進政策和服務體系上，要清理取消束縛對外投資的各種不合理限制，讓企業放開手腳闖世界；完善對外投資合作國別指南和産業指引，為企業提供便利服務；推動中資金融機構海外網點建設，加強對境外企業的金融服務；引導境外企業屬地化經營，促進企業將履行社會責任常態化制度化。

　　（四）有序擴大服務業對外開放

　　相比較于製造業，我國服務業對外開放明顯滯後，服務貿易發展水準偏低，高端服務業領域競爭力較弱。有序擴大服務業對外開放，不僅有利於提升服務業競爭力，而且有利於推動服務業與製造業在開放中融合發展，提升我國製造業在全球價值鏈中的地位。《建議》明確提出，“有序擴大服務業對外開放，擴大銀行、保險、證券、養老等市場準入”，體現了我國加大服務業開放力度的決心。我們要繼續貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，重點推進金融、教育、文化、醫療等服務業領域有序開放，放開育幼養老、建築設計、會計審計、商貿物流、電子商務等服務業領域外資準入限制，同時，對擴大開放條件比較成熟的服務業領域要大膽試驗，推動對外開放邁出更大步伐。

　　（五）構建開放安全的金融體系

　　擴大金融業對內對外雙向開放，是形成對外開放新體制的重要環節。要在完善審慎監管和有效管控風險的基礎上，有序實現人民幣資本項目可兌換，穩步推進人民幣國際化。推動人民幣加入特別提款權，成為可兌換、可自由使用貨幣。深化外匯管理體制改革，從正面清單轉變為負面清單，進一步便利市場主體用匯。放寬境外投資匯兌限制，放寬企業和個人外匯管理要求，放寬跨國公司資金境外運作限制。進一步便利境外機構投資境內債券市場，探索境外發債備案制，穩妥推進境內金融機構和企業赴境外發行人民幣債券。加快人民幣離岸市場建設，擴大人民幣的境外迴圈。推進資本市場雙向開放，改進並逐步取消境內外投資額度限制。

　　（六）完善涉外法律法規體系

　　為適應對外開放不斷深化的新形勢，要繼續推進中美、中歐投資協定談判，推動同更多國家簽署高標準雙邊投資協定。要強化涉外法律服務，推動同更多國家簽署司法協助協定，維護我國公民、法人在海外的正當權益。近年來，我國出境人員數量迅速增長，2014年赴境外旅遊人數已突破1億人次，境外消費超過1萬億元，越來越多的國家為吸引我國遊客而放寬簽證限制。要爭取同更多國家互免或簡化簽證手續，為我國公民赴境外創造更加便利的條件。

　　（七）建立健全風險防控體系

　　在擴大開放的同時，要切實提升風險防控能力。加強國別政治、經濟、安全風險分析，為企業投資決策提供科學依據。建立健全境外中資企業和境外國有資産監管機制。健全金融風險防控體系，提高對跨境資本流動的監測和風險防控能力，完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監管措施。構建海外利益保護體系，健全安全風險預警機制和突發事件應急處置機制，切實保障境外人員和財産安全。 （作者係國務院發展研究中心副主任）