從本質上説，如果不在地方政府建立類似于企業“誰投資，誰出錢，不然就倒閉”的那種財務獨立性，債務置換可能很難從根本上解決地方債務難題。但如何在單一體制下實現地方政府財務和中央政府財務的分離，沒有可供借鑒的經驗，只能一步步去摸索。

　　地方債務一直是我國經濟中受人矚目的熱點，今年以來中央財政部門提出了債務置換以緩解還款高峰帶來的壓力，這種做法得到了社會各界不同的評價。筆者近日恰好翻閱了上世紀九十年代“三角債”的資料，發現其中部分內容，如資金用途監管和企業經營獨立，對目前的地方債務問題化解不無裨益。

　　改革開放後，我國經濟開始了一個飛速增長期。在經濟效益的刺激下，各行各業開始了瘋狂擴張。過多的企業追逐資金，銀行信貸明顯不夠，企業間的借債成為備選項。在1991年至1992年期間，估計全國“三角債”在3000億左右。彼時，我國主要的企業還是國企，“三角債”也主要存在於國企之間。時任副總理的朱鎔基同志敏銳地察覺到“三角債”的危險，開始著力解決這一問題。當時首先想到的方法是通過資金注入打開“債務鏈”，即通過向部分企業注入資金讓這些企業還錢，然後得到這些資金的企業可以再償還他們自己的債務，而中央政府只需要承擔最初的那部分資金。為此，中央財政預算安排了1000億財政資金，計劃在三年內用“一塊錢結清三塊錢”。開始時一切運作良好，“三角債”第一年減少了1000億，第二年上半年減少了500億，但之後事情超出了預料。舊債解決後，新債再次産生，一塊錢不僅沒有結清三塊錢的債，反而又增加了三塊錢的債。朱鎔基副總理髮現問題後立馬派調查組去吉林調查，結論是在實際操作中，企業在獲得資金後並沒有償還資金，而是再次投入其他運營或投機活動中。為此，治理馬上改變了思路：企業必須自主經營，自負盈虧，對自己的債務負責，在1992年的經濟工作會議上發出最為嚴厲的警告：“誰投資，誰出錢，不然就倒閉。”之後，央行開始嚴格管理商業銀行債務，一大批中央和地方的國有企業破産重組。

　　眼下的地方債務和當年的國企債務類似，都是財務軟約束下經濟主體非正常途徑的過度融資，而地方債務置換和解決“三角債”的第一種思路也有幾分相似，都是通過一定的方法緩解債務，為陷入困境的經濟主體爭取時間重新獲得償還債務持續發展的能力。

　　本次債務置換在兩個方面優於解決“三角債”的第一種思路。第一個方面是在資金的用途。當年，第一種方案之所以沒能化解“三角債”，很大程度上是因為缺乏財政救助資金的監管，企業拿到財政救助資金後不去償還借款，而是繼續擴大投資或投機。本次地方債務置換是定向置換，這保證了地方政府通過發行債券獲得的資金用於償還債務，而不是用於其他“政績工程”，也就從一定程度上保證了債務總規模的縮小。另一方面是限制經濟主體非正常的融資來源。當年在解決“三角債”的過程中，國有企業可一邊拿著財政補貼亂投資，一邊再從其他企業借債，而現在對地方政府融資的約束大大加強。《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》要求對地方政府融資實行限額管理，“堅決制止地方政府違法違規舉債”。由於中央對商業銀行的監控大大加強，地方政府融資的主渠道——銀行被牢牢控制。

　　顯然，地方債務置換超越了當年解決“三角債”的第一種思路，因而地方債務置換取得了顯著成效。然而，從本質上説，如果不在地方政府建立類似于企業“誰投資，誰出錢，不然就倒閉”的那種財務獨立性，債務置換可能很難從根本上解決地方債務難題。這種財務獨立性包括三個方面：與地方政府事權相匹配的稅收來源，來自地方政府內部的財務硬約束，其他市場主體把地方政府看成一個財務獨立的主體。

　　缺乏與事權相匹配的稅收來源，地方政府無法形成償付能力。債務置換是使用債券置換貸款，只是推遲了償還時間，降低了利息支付（債券的利率低於貸款），但最終仍需要地方政府支付。在分稅制以後，地方政府的財權大為縮小，但事權卻沒有減輕。在房地産市場放緩，土地財政難以為繼的大背景下，地方的財政維持基本政府運轉都很困難，正是財權和事權的錯配導致了地方政府不得不借貸。這一問題不解決，地方政府不可能形成維持債務可持續的財務能力。

　　目前，對地方政府融資的約束主要來自於上級，即中央政府嚴格把控。上級的約束有可能變為新的尋租空間。財政資金的分配曾導致“跑部錢進”，一度成為國家重點整治的對象，如果上級掌握著地方政府的融資額度，那麼“跑部錢進”的現象只怕會死灰複燃。足見，來自於上級的約束不如來自內部的約束。內部約束，比如人大對地方政府的約束，會比上級約束更切合實際，也更有效。

　　我國幅員遼闊，各地自然稟賦與發展程度千差萬別，有的地方經濟發展得快，市政等公共服務需要的資金多，償付能力也強，有的地方可能就未必如此。目前對地方政府的約束是行政手段，上級的行政規定往往一刀切，難以反映實際的資金需求和償付能力。十八屆三中全會以來，市場在資源配置中的決定性作用越來越大，在地方政府融資這一領域也不應該缺席，需要以市場化來提升效率。但市場發揮作用是有條件的。正如經過“自主經營、自負盈虧”的産權改革後的國有企業才能成為市場經濟中正常參與者，只有地方政府具有獨立的財務後，市場的投資者才能對地方政府的財務能力做出客觀評價，決定是否融資。這樣的市場約束，效果遠遠超過行政約束。

　　筆者深知，知易行難。國有企業脫離政府保護、成為真正的經營主體都是經過了多年艱苦的努力摸索出來的，何況是地方政府。擴充地方財政實力，需要財稅體制根本性的改革，一難也；內部約束需要加強地方人大的權力和獨立性，二難也；在單一體制下實現地方政府財務和中央政府財務的分離，三難也。目前，歐美國家實現了地方政府的財務獨立性，美國時常爆發出地方政府破産的新聞。由於歷史和政體的原因，我國無法借鑒美國的經驗，下一步如何做還只能一步步去摸索。

　　ㄗ髡咝 鑫，係資深宏觀經濟評論人）