“賣糧難”倒逼價格改革

　　“十三五”期間， 農産品 領域要完善價格形成機制，“注重發揮市場形成價格作用，農産品價格主要由市場決定”

　　□ 本刊記者 焦建/文

　　10月金秋，全國重點糧食生産基地河南滑縣，100余萬畝玉米陸續進入收穫期，一派豐收景象。這100余萬畝金燦燦的玉米，同時也是河南省大力實施高標準糧田“百千萬”建設工程的果實。

　　在一個多月的收割、脫粒、晾曬、運輸的農忙後，當地及周邊地區的不少農民卻對《財經》記者稱，已在盤算明年是否還要繼續種植玉米。

　　農民對種玉米的沉吟，來自玉米價格的大幅下降。從今年收穫期伊始，河南、河北、山東等中國玉米主産區的玉米價格，一度降至0.8元/斤以下。而在去年同期，玉米的價格則為1.1元/斤。數角錢的差價，對仍以種糧為主業的農民來説，舉足輕重。而今年收下來的玉米也面臨尷尬：低價賣掉可惜，而繼續等待，則可能因霉變徹底無法回本。

　　玉米價格普跌不是個案。從9月初中國各地進入秋糧豐收期開始，作為中國三大主糧作物的玉米、小麥、水稻價格均呈現出不同程度的跌落態勢。受此影響，多年來未曾在傳媒中出現過的“糧價大跌”、“農民賣糧難”現象，也再次進入聚焦領域。

　　農業政策面臨兩難。一方面，“今年要格外重視糧價大跌對數億農民收入的影響，其千億級的收入負增長會影響到消費市場，進而預計會影響到1%的GDP增長”。農業諮詢機構艾格農業的分析師馬文峰預測稱。

　　另一方面，在保證糧食安全這一中國的大戰略前提下，從中央到地方雖仍在鼓勵農民積極種糧、發展種糧大戶，但生産量、進口量、庫存量“三量齊增”的罕見現象也被普遍解讀為，中國以往糧價並未給市場發出正確信號，政策考慮有欠週詳。

　　多重壓力之下，近期出現的一系列跡象表明，中國以往“只漲不跌”的收儲價格體制改革已經啟動。在糧食價格波動時如何保證農民利益及減輕財政負擔，相關調控思路及措施亦開始進入調整加速期。

　　下跌多因

　　從具體數據來看，中國今年三大主糧的價格下跌幅度並不一致。其中玉米堪稱“跳水王”，與去年同期相比，平均價格下跌了20%以上，最高達30%；小麥的普遍下跌程度為10%左右；水稻價格的跌幅最小，收購價與往年相比僅是穩中有跌。正因如此，對於糧價為何下跌，應分品類進行分析。

　　就玉米而言，除國際玉米價格從9月起進入下跌通道外，國內價格下跌的短期原因，是今年的玉米收儲政策出現了調整。

　　按照9月19日國家發改委、國家糧食局、財政部等相關部門公開的聯合通知：相比于2014年玉米主産四省每斤1.11元－1.13元的臨儲收購價，今年的玉米臨儲價格平均降幅為12%。此舉終止了中國自2008年實施玉米臨儲政策以來的“單邊漲幅”態勢，也由此導致各方的觀望態度，放慢了收儲使用玉米的節奏。

　　玉米價格下跌的根本原因，還是供求：在中國的三大主糧作物中，其種植面積最大，年總産量佔比也是最大。2014年時全國糧食總産量是6.07億噸，其中玉米産量就有2.16億噸。

　　形成這一局面的原因，是在過去幾年中國家一直採取托市收購政策，玉米價格出現了罕見的“只漲不跌”現象。

　　在政策激勵下，一方面，農民因有政府托底價格穩漲不跌，於是開始大規模增加玉米種植。近年來《財經》記者曾多次到東北各玉米主産區調查時發現，原本普遍種植的大豆、高粱等作物，已大量被收益更高的玉米所取代。業內有粗略説法稱：以5000萬畝大豆的停産，換來了3000萬噸的玉米增收。

　　另一方面，因進口價格低，臨儲玉米入庫後幾無銷路，只能轉化為庫存，最終導致儲備糧滿為患。河南中儲糧的一位相關負責人曾對《財經》記者如此形容：為了讓收儲體系得以自負盈虧有機運作，托市政策收購的糧食必須順價銷售，這些舊糧賣不出去，市場上的新糧也就收不進來。

　　受此影響，10月8日國家糧食局發佈消息稱，“目前我國糧食庫存達到新高，各類糧油倉儲企業儲存的糧食數量之大前所未有，儲存在露天和簡易存儲設施中的國家政策性糧食數量之多，也是前所未有。”

　　舊糧賣不出去的原因，一是因為品質，二是因為價格缺乏競爭力。由於全球經濟處於停滯性週期與債務週期雙重疊加狀態，通縮風險加劇，導致全球大宗商品價格自2015年下半年以來出現了普跌態勢。

　　受這一因素及國外糧食生産國的規模及成本優勢等多重影響，中國國産的大豆、小麥、玉米和水稻的每噸名義價差已經縮小至500元－1000元區間。這一方面會減緩中國各類糧食儲備的去庫存過程，另一方面也會在一定程度上加劇中國新糧的“賣糧難”現象。

　　多年來一直從事農業産業分析的上海匯易諮詢有限公司董事長李強則對《財經》記者表示，今年初國家出臺的“米袋子省長負責制”，亦是中國三大主糧本輪價格出現不同程度下降的一個被人忽視了的有力助推。

　　這一概念是在1月22日由國務院公佈的《關於建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》(下稱《意見》)中提出的。“中國確立的糧食安全戰略目標是確保穀物基本自給、口糧絕對安全，為此，加快構建國家糧食安全保障體系成為當務之急。然而，隨著糧食生産實現‘十一連增’，一些地方存在放鬆糧食生産、忽視糧食流通、過度依靠中央的現象，自覺承擔維護國家糧食安全責任有待進一步加強。”《意見》指出。

　　正因如此，“各省級人民政府須承擔起保障本地區糧食安全的主體責任，全面加強糧食生産、儲備和流通能力建設”。

　　在糧食收儲方面，《意見》提出了要創新地方糧食儲備機制。探索建立政府儲備和社會儲備相結合的分梯級糧食儲備新機制。通過運用財政、金融、投資等政策手段，建立地方政府掌控的社會糧食週轉儲備。

　　“在這一新政的具體實踐中，中國的糧食收儲將被分為兩個層次：國家優質優價儲備標準品質的糧食；而地方政府亦必須承擔超標糧食儲備責任。以小麥為例，‘10%以上不良率’的小麥由其負責籌資收儲。在目前財力、設施等資源均異常緊張的情況下，地方政府不願意入市，入市也不願意收購品質差的糧食。因此，目前一些地區的糧食價格下跌，也屬於正常現象。”李強稱。

　　“國家對今年玉米臨儲收購的品質標準有嚴格規定，其中霉粒含量要求在2%以內。達不到品質要求規定的玉米，包括生霉粒含量超過2%的，由地方政府按照糧食安全省長負責制和食品安全地方負責制組織收購，相關支出由地方政府統籌安排。”11月1日起在內蒙古及東三省啟動玉米臨時收儲的中儲糧總公司相關人士稱。

　　庫存難清

　　國內糧食市場價格提振乏力，中國的各類糧食供給卻仍在快速增加。

　　海關最新數據顯示：2015年9月，中國穀物及穀物粉進口量為313萬噸，1月－9月累計進口2608萬噸，與去年同期相比增加了81.2%；今年前九個月的大豆進口亦同比增加13%；2009年時，中國的玉米年進口量僅為8.4萬噸，今年前八個月的進口量已達437萬噸。

　　多個源頭加大總量供應的前提下，按照中國糧食行業協會玉米分會副秘書長劉笑然的説法：以業內普遍認可的三個月消費量計算，庫存消費比應該為25%，但中國當前的玉米庫存已超過50%。

　　《財經》記者獲悉的相關數據表明：因近三年來中國每年增加3000萬噸左右的玉米庫存，目前的玉米庫存或已超過1.5億噸，幾為中國年産玉米的近七成。

　　這一局面被統稱為“政策市”。其表現之一為“國內增産、國家增儲、進口再增加、國家再增儲”；之二為“國貨入庫、洋貨入市”。

　　為增大庫容、消化庫存，今年9月由多個主管部門出臺的《關於2015年東北地區國家臨時存儲玉米收購有關問題的通知》中，已提出了一些針對性解決方案：

　　首先是今年玉米臨儲收購政策按照“一主多輔”的思路，擴大輔助主體，增加中航工業集團與中糧集團、中紡集團入市收儲。按相關部門解釋，其主要考慮中航工業集團下屬的糧油業務板塊龍頭企業中航國際在東北地區有一部分倉容，將其一併納入作為輔助主體，可以充分利用其倉容，適當分擔中儲糧公司的收儲壓力。

　　此外，飼料産業和深加工産業中有聲音指出，玉米臨儲價格數年來第一次出現下調，也能夠給企業讓出一定利潤空間，可能會有助於它們多收、多用國産玉米，降低國儲壓力。

　　但就目前情況來看，上述這一預期並未成真。而國庫裏的玉米如何儘快進入市場，流入糧食加工企業的生産和市場消費環節，已是箭在弦上。

　　“糧食原糧是有生命的。現在中國的不少臨儲糧食已經在庫裏存放了數年，有的已經超出了正常品質的儲存期。再過幾年的話，就會由小面積變為大面積出現陳化、霉爛現象。對於我國自2004年實施糧食最低保護價、2007年玉米托市價格政策以來，業內人士保守估計目前庫存糧食與油料以及棉花等也有萬億以上的國內外價差和相關係列費用支出，誰來承擔這樣的責任？”李強稱。

　　業內普遍認為，目前的高庫存，與下游的消費過於疲軟直接相關，因此應從增加下游消化能力著手。一位從事玉米加工的企業人士對《財經》記者表示，為了控制玉米庫存、改善玉米消費環境，還可從增加運輸補貼及生産補貼、增加燃料乙醇等新消費途徑、控制進口及打擊走私等渠道著手。

　　作為中國玉米産銷大省的吉林，已經在地方層面開始鼓勵玉米深加工企業增加開工，進一步加大玉米消化力度。

　　10月14日，吉林省財政廳糧貿處、省糧食局調控處發佈通知：為支援玉米深加工企業生産經營，穩定經濟發展，從2015年四季度開始，對省內加工能力10萬噸以上的玉米深加工企業繼續給予補貼支援。對競拍出庫(年底前)並自用加工的國家臨時收儲玉米和省級儲備輪換玉米，擬將原來的補貼標準從每噸150元提升至350元。

　　但據《財經》記者了解，對於這一新政，加工類企業的反應並不積極。因為與此同期，它們入市去收購新上市的玉米，也能夠獲得每噸250元的補貼。“算下來補貼總量並沒少拿多少，自己還能用上新糧食，沒有哪個企業不會算賬的。”上述企業人士稱。

　　改革離弦

　　加速調整玉米等農産品的生産結構以降低庫存，以及減輕大規模的補貼和庫存給財政帶來的持續性高壓，已成為中國對各類農業補貼進行系統性調整的主要助推。

　　“各方的基本共識是：財政支撐現有體系正在變得越發艱難，不改已是不可能了。”一位曾為相關決策部門撰寫政策報告的人士對《財經》記者表示。

　　按國務院發展研究中心相關研究人員計算：2013/2014年度中國玉米庫存達到歷史最高點1.06億噸，年末庫存消費比高達59.73%。若按17%糧食安全標準計算，中國多儲備了7579.6萬噸的高價玉米。不算玉米的倉儲、運輸、利息等成本，若是按照2014年9月價格，進口玉米補充庫存，按照每噸玉米節省1000元計算，將節省758億元。

　　今年的玉米臨儲價格下調，被認為是求解措施之一。但在導致玉米價格跳水後，農業部門有觀點認為這是一種破壞性調節。在中國尚未建立起其他措施(例如美國對農民的收入保險)對農業生産者實施保護前，政策性收儲仍有必要，立即取消意味著從一個極端走向另外一個極端。

　　為降低後續政策將帶來的短期震蕩，有相關人士呼籲：作為一種“契約”，應在耕種季節前調整糧食及其他農産品的收購價，這樣農戶就可以根據新的價格決定所種植的糧食作物和其他農作物的面積，儘量擴大收益，減少損失。

　　但從整體來看，在前述一系列細碎化政策已無法取得根本性成效、財政負擔日益加重前提下，業內亦普遍預計：“十三五”期間，中國以往政策會進入集中退出期，由國家收儲的糧食總量會大幅度下降，從糧食托市政策向目標價格政策的過渡會加快。

　　農業部經管司司長張紅宇在對《財經》記者解析中國農業補貼政策調整的背景時表示，有兩點值得注意：首先，在全球農業一體化的前提下，美國、歐盟、日韓等國都在減少對於農業的補貼支援力度，增加各自的市場競爭力。中國也應該考慮如何提升其農業的競爭力，提高其可持續發展的能力，走一條農業産業高效、産品安全、資源節約、環境友好的集約式現代農業發展道路。

　　其次，從政策框架的角度來説，政府對於農業支援保護的框架要繼續堅持，該補足的要補足、該強化的要強化、該調整要進行調整，“包括去年和今年的中央的‘一號文件’對此都有一系列的政策安排”。

　　在庫存高企、口糧安全無虞、飼糧用量短缺可由國際市場補充正在成為共識的前提下，中國可能正處於一系列農業補貼政策調整的最好時機。財政部部長樓繼偉今年4月在清華大學演講時所透露出來的一些資訊，被各方普遍解讀為官方的行動路線圖：

　　一、中國以往的補貼干預了資源配置，應減少對價格的干預性補貼，讓農業生産回到種什麼、怎麼種、怎麼賣、怎麼用由農民自己決策；二、農産品價格放開，讓農民根據比較效益自主決策。資源配置的結果是糧食生産減少，可適度增加進口；三、對勉強耕作的農地退耕還林、還草、還濕等生態恢復的活動給予補貼；四、實行後補助，設定按農藥、化肥殘留等標準，讓農戶自己選擇。

　　半年多以來，這份路線圖所勾勒出的一系列相關政策調整，已在逐步進行中：

　　5月22日，《關於調整完善農業三項補貼政策的指導意見》出臺。繼2014年針對棉花、大豆推出“目標價格”補貼試點之後，作為中國目前農業補貼主體的農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼等三項補貼政策(以下稱“三項補貼”)也將進行調整。除了保護農民基本利益、維持農業補貼政策的連續性及穩定性之外，此次調整的主旨為強化對糧食適度規模經營的支援，以及有效促進農業可持續發展。

　　7月10日，農業部公佈《十二屆全國人大三次會議第1480號建議答覆摘要》(下稱《摘要》)提出，對於稻穀、小麥兩個口糧品種，應繼續堅持最低收購價，但要改變價格剛性上調的市場預期，以更好地發揮市場機製作用，弱化最低收購價政策“保收入”功能，減少農民增收對糧食市場價格上漲的過度依賴。

　　《摘要》還提出，對玉米、大豆、棉花、油菜籽等需求彈性大、産業鏈條長、國內外市場關聯程度高的品種，要注重發揮市場形成價格的決定性作用，通過市場價格信號引導生産、調節供求，促進行業持續健康發展。

　　在10月15日由國務院發佈的《關於推進價格機制改革的若干意見》中，則對上述改革提出了總結性意見：農産品領域要“完善價格形成機制”，“注重發揮市場形成價格作用，農産品價格主要由市場決定”。