趙海

　　黨的十八屆三中全會提出，穩定農村土地承包關係並保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地佔有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。2015年8月，國務院下發《關於開展農村承包土地的經營權和農民住房財産權抵押貸款試點的指導意見》，明確可以在試點地區開展以農村承包土地的經營權抵押貸款。這對完善農村承包土地權能、破解農民缺乏有效抵押物難題、提高農民貸款可得性具有積極的作用。通過對湖北武漢、寧夏平羅等試點地區的調查，筆者認為，在推進農地抵押試點過程中，應區分兩類主體，建立健全相關配套機制。

　　在抵押貸款的主體上，一類是普通農戶以自家承包土地的經營權進行抵押，另一類是家庭農場、合作社、農業企業等新型農業經營主體以流轉土地的經營權進行抵押。對於前者，由於土地經營權屬於自有，因此，可以以二輪承包期內的剩餘期限的經營權進行抵押。我國大部分地區都是在1998年進行的二輪承包，承包期為30年，二輪承包期限為2028年，土地經營權剩餘期限有十多年。金融部門出於防範和降低風險的考量，可以對剩餘期限再打一個折扣。如平羅縣的金融機構一般將剩餘期限折半進行處理，農戶土地經營權抵押貸款額=土地資産價格×面積×二輪承包剩餘期限×1/2。而對於家庭農場、合作社、農業企業等新型主體，其土地經營權都是流轉而來的，儘管土地流轉合同期限較長，最少為3~5年，很多都是截止到二輪承包期末，但新型經營主體支付流轉費一般都是一年一付。因此，可以認為，只有在新型主體支付了流轉費以後，經營權才真正實現了讓渡。由於流轉費一年一付，那麼新型主體實際上只佔有了當年的土地經營權，因此，新型主體以流轉土地的經營權進行抵押貸款，期限只能是1年，且要經過轉出農戶的同意，額度也只能以1年的經營權進行計算，金融機構為降低經營風險，可以再打一個折扣，新型主體可以在第二年歸還貸款和支付完流轉費後再次申請貸款，如此迴圈往復。新型主體土地經營權抵押貸款額=土地資産價格×面積×折扣。

　　在調研中還發現，由於農地經營權抵押貸款剛剛起步，相關配套制度還不健全，嚴重影響了交易雙方的積極性和試點工作開展，亟需在以下四個方面完善相關制度安排。

　　一是土地資産評估機制。開展土地資産評估是農地經營權抵押的重要前置條件，也是一項基礎工作。當前各地普遍缺乏土地資産評估的專門機構，以及抵押資産評估的相關辦法，金融部門一般採用以土地流轉市場價格簡單計算抵押資産價格的辦法，而不考慮種植品種、土地設施投入等因素，因而使得資産價格存在一定的失真，不利於真正發現市場價格。建議可以依託地方建立的農村産權交易平臺，如土地流轉服務機構，構建土地經營權評估的專業化服務機制，當然也可以依託專業評估公司開展抵押土地資産評估工作，各地可結合實際制定涵蓋土地流轉價格、種植品種、設施投入、地力條件等綜合指標的科學評估辦法。

　　二是土地資産處置機制。抵押資産能否有效處置是關係農地經營權抵押貸款可持續發展的關鍵，也就是説，一旦抵押貸款出現問題，土地經營權必須有順暢的處置渠道，以分散金融機構的經營風險。要構建農地經營權抵押處置機制，重點在於健全和完善縣鄉村三級土地流轉體系，完善相關功能作用，能夠將待處置的農地經營權引入到土地流轉體系中再次流轉變現，使該體系成為連接農戶和金融機構間的樞紐。應該重申的是，抵押資産為一定期限的農地經營權，並不涉及農戶的承包權，農戶承包期不能進行抵押，因此也不會存在農民永久失地的風險。

　　三是風險補償機制。總的來看，農地經營權抵押貸款是新生事物，處於起步階段。由於農業屬於弱質産業且風險較高，而且農地抵押資金規模小、交易成本高，在當前資産評估、處置機制尚未完全建立的情況下，如果風險完全由金融機構和農戶來承擔，雙方積極性都不高，導致這項工作很難開展。為順利推進這項工作，可以在試點初期由政府和金融機構共同出資建立風險補償基金，一旦出現金融風險，可以從基金中按一定的比例對金融機構進行風險補償，以此來降低金融機構的風險。待試點進行到一定階段，相關的抵押資産處置機制比較順暢的時候，風險補償制度可以適時退出，將農地經營權抵押完全交由市場來決定。需要注意的是，金融風險應主要由市場來承擔，政府的風險補償基金承擔的比例不宜過高，更不能完全由政府兜底，否則的話有可能出現金融機構放鬆前置審查甚至信貸雙方合謀騙貸等道德風險。筆者建議，在試點初期，風險補償基金承擔的比例可在60%左右，並逐步降低，以增強交易雙方的風險意識和交易的可持續性。

　　四是農村信用體系。從當前試點情況來看，在開展農地經營權抵押的業務中，決定金融機構是否貸款給農戶，本質上並不是取決於農戶抵押給金融機構的土地經營權，而是金融機構綜合考量農戶的歷史信譽、産業前景、償還能力等因素而決定的。換言之，當前開展的農地經營權抵押，本質上仍然屬於一種信用貸款，只不過是通過將農地經營權進行抵押進一步對農戶進行增信的過程。出現這種狀況，主要是因為農地經營權抵押剛剛起步，相關配套制度建設還非常滯後，農地經營權還難以獨立承擔起抵押品的角色。將農戶信用狀況、産業發展狀況與農地經營權結合起來進行考察，在農地經營權抵押試點初期具有一定的合理性。這就要求各地要加快推進農村信用體系建設，為農戶建立信用檔案和信用評級，同時還可以進行信用家庭農場、信用農民專業合作社、信用農業企業的評級工作，實現農村信用體系全覆蓋，為各類主體開展農地經營權抵押提供信用支撐。

　　此外，對於農地經營權抵押試點工作，各地還要加強人才隊伍建設和組織體系建設，特別是注重發揮各級農地流轉服務體系的功能作用，將農地經營權評估、抵押資産處置、貸款意向登記、初審等工作交由農地流轉服務體系來承擔。政府要加強對農村金融機構開展農地經營權抵押工作的政策支援，在稅費、考評、存款準備金等方面實行差異化政策，激發金融機構參與農地經營權抵押工作的積極性。

　　（作者單位：農業部農村經濟研究中心）