中國經濟網北京10月26日訊（記者 馬常艷）中共十八屆五中全會今日在京召開，會議的主要議題是討論“十三五”規劃的建議。針對“十三五”規劃的頂層設計問題，“十三五”國家發展規劃專家委員會委員、央行貨幣政策委員會委員、中國深圳綜合開發研究院院長樊綱認為，現有“五年規劃”制定過程存在規劃制定部門化、碎片化的問題，建議加強“十三五”規劃的頂層設計功能，實行分兩步走制定“五年規劃”的新模式。

　　樊綱指出，現有規劃制定的部門化、碎片化問題具體表現在：規劃內容的碎片化與部門化，決策過程的部門化、碎片化，以及政策制定和執行的扭曲。

　　樊綱表示，部門化、碎片化的“匯總”方式，往往使得規劃制定無法反映長遠利益、整體利益，削弱了國家發展規劃的整體性和協調性。在政策執行過程中，對於不符合部門、地方利益的指標和任務，層層減碼，搞選擇性執行、變通性執行。

　　對規劃的部門化、碎片化問題，樊綱建議加強規劃的頂層設計功能，改進現有的規劃制定方式，實行分兩步走制定“五年規劃”的新模式：第一步制定國家總規劃，第二步由各部門制定部門工作規劃。樊綱授權中國經濟網發佈該文，全文如下：

　　所謂國家“五年規劃”，其基本作用和目的，就是統籌協調全國各方的力量，溝通資訊形成共識，提出全局性的發展戰略目標，並明確任務，最大限度地實現一國的國民利益最大化。

　　目前的五年規劃制定，仍存在面面俱到卻分而治之的情況。一個部門的工作可能體現了整體規劃的一個方面，卻不能體現整體的戰略目標，甚至與整體的戰略目標相衝突。

　　通過分析現有“五年規劃”制定過程中國家和部門的互動模式，和規劃制定的“碎片化”、“部門化”的問題，建議將規劃制定模式調整為兩步走的新模式，以加強規劃的整體性和效用性。

　　“部門建議--國家匯總”式“五年規劃”

　　過去，“五年規劃”編制歷時兩年多，經歷基本思路研究、黨中央《建議》編制、正式編制《綱要》三個階段，它是一個反覆徵求意見的集思廣益的過程。其中，就包括和部門、地方的資訊和意見的交換。這的確是一個幾上幾下的過程。

　　規劃編制雖然是由國家發改委牽頭，但由於它的內容無所不包，實際上需要政府各部門，以及地方政府的配合才能完成。部門領導直接參與了《建議》和《綱要》的起草，部門同步編制本部門“十二五”規劃，各部門提交的部門的規劃過程稿，是國家“十二五”規劃相應章節內容的重要來源。

　　然後，在規劃編制的不同階段起草組會就規劃思路、規劃框架、《建議》草案、《綱要》草案多次徵求部門的意見，徵求意見的方式主要通過正式發文、召開會議。徵求意見的過程實際上為部門和地方表達自身的利益訴求打開了機會之窗。

　　最後，“五年規劃”形成，而規劃的內容，也就以章節形式事實上闡述了各個部門的工作重點和實施步驟。一個由各章節組成的國家“五年規劃”，在一定程度上是一個各部門規劃的整合。

　　事實上，這是一個“部門建議—國家匯總”的規劃制定模式 ：規劃的制定一定程度上被分解到各個部門，由各個部門根據政府內部的工作分工，分別提出各自的“五年規劃”，最後匯總形成國家的“五年規劃”，成為“五年規劃”的各個章節。

　　規劃制定“部門化、碎片化”

　　現有“五年規劃”制定過程，一方面有利於與部門之間的資訊和意見的交換，另一方面也造成了嚴重的規劃制定的部門化、碎片化的問題 。具體表現為：

　　其一：規劃內容的碎片化與部門化。

　　規劃內容無法在各部門工作中體現國家各個方面的總體戰略目標。規劃分成若干章節，多數章節其實就是對一個部門的職責與任務作出説明。但由於篇幅有限，只能提出這一部門在政府分工中的特殊的職能與目標，而無法體現其他一些重要的國家總體戰略目標，並提出相關的要求。

　　例如，增加就業，提高勞動生産力和産業競爭力，實現勞動力轉移，從而緩解收入差距，是經濟社會發展整體性和根本性的戰略任務，需要從工業化、城市化進程的各個方面入手，相互關聯、相互促進才能實現。

　　但是，在以往的“五年規劃”中，增加就業和促進收入平等，往往是到了第十幾章才在“社會發展”部分提出的任務。增加就業似乎只是人事部門“進行職業培訓”、“扶持畢業生創業”等工作；收入平等只是社保部門、社會福利部門改善社會保障和扶貧救困的任務；而在經濟結構調整、産業發展的章節中往往只是突出發展高新技術産業，不談包括勞動密集型産業在內的各行各業如何提高競爭力，發展寬廣的産業譜係，才能保證我國8億勞動力的就業和實現勞動力的轉移；在農村工作部分，只談如何發展農業和農村副業，很少涉及如何促進農業勞動力的轉移，從根本上解決因農村勞動力過剩所導致的收入差距問題。

　　再比如，要實現環境治理，可持續發展，需要進行經濟結構和産業結構的調整、改善宏觀調控方式，減少過度投資和産能過剩，推行綠色城市、綠色建築、綠色金融，通過加強運用稅收與價格杠桿等方方面面著手，才能實現。

　　但是在以往的規劃中，環境問題似乎只是環保部門的任務，其他部門只是發展各種産業，至於産業發展對環境的影響、如何在産業發展中體現生態文明的目標，似乎都不在考慮的範圍之中。甚至，就環境管理本身而言，由於政府內部分工的原因，也被“碎片化”，在能源戰略部分談低碳，在環境保護部分談大氣，在國土管理部分談土壤，在水利發展部分談水源，等等。這其實是把規劃的內容也肢解了、碎片了。

　　又比如，金融監管部門的工作重點之一是金融穩定與金融發展，但是由於金融體系是分配金融資産的，在資源配置中起著重要作用，如果金融監管部門不考慮産業提升、就業增長、科技創新、綠色環保，以金融資源配置為導向的投資活動就可能在事實上與國家總體戰略目標相衝突，而不是相配合。

　　當然，可以在涉及每一部門的規劃章節中，要求各部門同時貫徹國家的各方面戰略目標。但是，一個字數有限的總體報告，根本不可能在涉及每一個部門的工作時，把需要這個部門協同貫徹的總體目標都敘述一遍，結果要麼是國家總體目標被肢解，要麼是各部門的工作無法體現國家各方面的總體戰略目標。

　　其二，決策過程的部門化、碎片化。

　　隨著決策權力的分散和利益的多元，發展規劃制定有變成各部門爭奪行政資源和擴張權力的過程的危險。由於“五年規劃”是一個“戰略盤子”，其中對於部門、地方的戰略定位，規定了它們未來五年在國家發展全局中的地位，在國家的“盤子”中佔據的份額更大，就意味著在項目、資金、政策上將獲得更大的支援。

　　因此，部門和地方會通過各種途徑來“爭盤子”。 凡是列入國家“五年規劃”的內容，就使得部門和地方在資源配置、項目爭取中處於有利的地位。除了直接參與制定等正式渠道之外，部門地方會通過各種途徑和國家領導人、編制部門加強溝通，反映自身的政策訴求。同時，還會通過人大、政協、學者等間接途徑來反映政策訴求。

　　當然，國家的總體規劃需要在一定程度上體現各方面的利益和訴求。但是，這種部門化、碎片化的“匯總”方式，往往使得規劃制定無法反映長遠利益、整體利益，削弱了國家發展規劃的整體性和協調性 。 甚至，規劃中經常會出現一些突出體現部門利益而不利於總體目標貫徹，甚至有悖于總體目標的“只言片語”。

　　其三，政策制定和執行的扭曲。

　　規劃制定的部門化、碎片化也造成了政策制定和執行的扭曲。 在政策制定過程中 ，對於符合部門、地方利益的指標和任務，國家發展改革委只好搞平衡和折中；在政策執行過程中 ，對於不符合部門、地方利益的指標和任務，層層減碼，搞選擇性執行、變通性執行。這使得國家的戰略目標和戰略任務，無法貫穿于政府工作的方方面面，出現了規劃扭曲，甚至規劃失控，出現“規劃規劃，墻上挂挂”的問題。

　　“總體規劃--部門貫徹”的模式革新

　　針對規劃的部門化、碎片化問題。我們建議加強規劃的頂層設計功能，改進現有的規劃制定方式，實行分兩步走制定“五年規劃”的新模式：第一步：制定國家總規劃；第二步，由各部門制定部門工作規劃。

　　各部門制定的規劃，根據各部門具體工作的特點，體現國家總規劃的各方面總體戰略目標。但這些分部門規劃不再匯總到總規劃中，而就是以部門規劃的形式存在並進行實施。具體如下：

　　其一，制定總規劃。

　　在黨中央和國務院的領導下，在幾上幾下徵求各方面意見的基礎上，由中央政府的綜合協調機構，提出國家發展五年規劃的“總規劃”。

　　首先，“總規劃”體現國家總體戰略構想。“總規劃”基於對國內外發展趨勢的分析，診斷發展面臨的問題，剖析深層次矛盾，提出國家發展和政府工作的總體願景、所要實現的主要目標和戰略任務。例如，“十三五”要實現“均衡、包容、可持續發展”，為了這一主線，總規劃進行目標、指標、戰略任務的設計。

　　其次，總規劃這個規劃不涉及具體部門的具體任務，而是各部門規劃的指導和依據。章節的劃分由各戰略目標和實施步驟決定，而不由政府部門的劃分決定。

　　第三，總規劃由黨中央、國務院的綜合部門在廣泛徵求各級部門和政府，以及社會各界意見的基礎上加以制定，各部門提供的資料都作為參考的依據，但不構成總規劃特定章節的基礎。

　　第四，制定總規劃落實的基本思路，主要是對各部門如何制定貫徹落實國家各戰略目標、制定各部門工作規劃，提出指導性意見。各部門本身是分工的體現，部門一定要有自身的工作重點，但在各部門的工作中體現與之相關的各方面的國家總體戰略目標，實現各部門的協同和協調，是總規劃需要提出的一個任務。

　　其二，制定部門工作規劃。

　　在國家總體“五年規劃”提出之後，提交人大審議通過，在此之後，政府的各個部門，再以總規劃為指導，提出各個部門自身如何為實現這些（而不是一個方面）整體目標，做出各個部門的五年工作規劃。

　　首先，部門工作規劃要落實國家總體規劃。這些部門“五年規劃”，不是以實現單一目標為任務，而是要從各自所管轄的工作領域的角度，既提出自身的工作重點，也提出如何為實現國家的總體目標的各種要求，做出各自的貢獻。比如，産業管理部門也要想就業和環保，農業部門也要考慮新型城市化進程，環保部門也要就業增長，金融當局也要想就業與環保，等等。

　　第二，部門工作規劃需經國務院核準。部門工作規劃制定需要和國家總體規劃進行指標和任務上的銜接，根據分工方案經相關聯部門會簽，並經國務院批准後，才頒布實施。以確保體現國家總規劃的要求。

　　第三，根據我國地域廣闊、區域特點突出的現實，省一級仍需要根據國家總規劃的要求，制定省級總規劃，省級政府的各個部門也要制定相應的部門工作規劃。但地市級及以下政府不再制定總體規劃，如需要也只制定上一級規劃的實施規劃。改變現有總體規劃四級編制體制，地市級和縣級不再編制總體規劃，以改變現在這兩級規劃千人一面，形同虛設的問題。地市級、縣級編制落實國家、省級規劃的實施方案，從而加強國家和省級規劃的實施力度。

　　第四，將部門工作規劃和財政安排相結合。將部門規劃的編制、實施、評估與財政預算決算管理結合起來，與事權和財權責任相適應的改革結合起來。按照規劃的任務分工與規劃的公共服務優先方向配置財政資源，並根據規劃實施情況評估結果，評價政府部門的績效水準，審核決算，調整財政預算。從根本體制上促進部門規劃落實總體規劃。（樊綱係“十三五”國家發展規劃專家委員會委員、央行貨幣政策委員會委員、中國深圳綜合開發研究院院長）