中國經濟網北京10月21日訊 實行市場準入負面清單制度，對於發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，建設法治化營商環境，構建開放型經濟新體制，具有重要意義。通過實行市場準入負面清單制度，有利於落實市場主體自主權和激發市場活力，有利於形成公開公平公正參與競爭的市場環境和統一開放、競爭有序的現代市場體系，為發揮市場在資源配置中的決定性作用提供更大的空間；有利於明確政府發揮作用的職責邊界，進一步深化行政審批制度改革，從根本上促進政府職能轉變；有利於營造法治化的營商環境，促進國際國內要素有序自由流動、資源高效配置。《國務院關於實行市場準入負面清單制度的意見》（以下簡稱《意見》）明確要求要做好市場準入負面清單與《産業結構調整指導目錄》的銜接，這將有助於加快推動我國産業結構調整和優化升級。

　　一、加強市場準入負面清單與《産業結構調整指導目錄》相銜接具有重大現實意義

　　《意見》明確指出，要做好市場準入負面清單與《産業結構調整指導目錄》的銜接，這對於科學制定市場準入負面清單、加快結構調整與優化政府服務具有積極意義。

　　做好銜接工作有利於科學制定清單，提升清單的科學性與準確性，減少主觀隨意性。在“法無禁止皆可為”的核心理念下，負面清單管理意味著不在清單之列的所有領域都應放開準入限制。因此，制定市場準入負面清單，不僅關係市場與政府的關係，更涉及國家經濟安全，影響中國在全球經濟中的未來。為了充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，應當科學合理地制定市場準入負面清單。既要結合宏觀經濟發展的需求與維護國家經濟安全的需要，明確方向、突出重點，又要防止隨意擴大負面清單範圍，避免市場準入負面清單被理解成排斥開放的工具。《産業結構調整指導目錄》是結合我國經濟社會發展需要及全球産業變化趨勢而制定的産業發展指南，將市場準入負面清單與之銜接，可以減少制定過程中的主觀隨意性，切實提高科學性與合理性。

　　做好銜接工作有利於加快結構調整，把市場準入負面清單管理作為産業轉型升級的重要抓手。國際金融危機以來，我國積極參與産業承接轉移、融入全球産業分工，但由於存在路徑依賴和地方保護主義傾向，産業轉型升級仍存在缺乏具體抓手、進程總體緩慢的困境。部分地方還因經濟增長下滑過快、職工安置困難等原因，勉強維持本已處於産能過剩或技術落後領域的“僵屍企業”，甚至還在打各種擦邊球，允許企業進入産能過剩領域。我國經濟進入新常態，轉變經濟發展方式、促進産業轉型升級的任務更加緊迫。做好銜接工作可以將市場準入與産業轉型升級有機聯繫起來，將市場準入負面清單管理作為加速經濟結構優化的重要手段。

　　做好銜接工作有利於優化政府服務，通過實行統一的市場準入制度進一步提升投資貿易的便利性。簡政放權、放管結合、優化服務是本屆政府推動結構性改革的重要內容，也是政府決定採用負面清單管理模式、制定市場準入負面清單的重要原因。現行管理體制下，我國長期存在部門間交叉管理、政出多門等現象，市場主體在很多方面面臨政策規定不一致、不協調、不配套的問題。這增加了市場主體的政策搜尋成本，給市場主體的投資決策造成諸多不便。做好銜接工作可以增強政策的統一性和規範性，既可以做到重大原則問題在政策文件中一以貫之，也有利於降低企業在投資決策中的風險與成本，大幅提升投資貿易的便利性。

　　二、市場準入負面清單與《産業結構調整指導目錄》相銜接具有可操作性

　　《意見》明確要求，做好市場準入負面清單與《産業結構調整指導目錄》的銜接，指出對《産業結構調整指導目錄》中的淘汰類項目和限制類新建項目，根據《國務院關於發佈實施<促進産業結構調整暫行規定>的決定》“對淘汰類項目，禁止投資”，“對屬於限制類的新建項目，禁止投資”的要求，在禁止準入類清單中直接引用，不再逐條列出。

　　2005年，結合經濟社會發展戰略和國際産業變化趨勢，為了更好推動産業結構調整和優化升級，發展和完善現代産業體系，國家發展改革委會同有關部門依據《國務院關於發佈實施<促進産業結構調整暫行規定>的決定》（國發〔2005〕40號），修訂了《産業結構調整指導目錄》。目前，《産業結構調整指導目錄》是引導投資方向、政府管理投資項目、制定和實施財稅、信貸、土地、進出口等政策的重要依據。《産業結構調整指導目錄》由鼓勵、限制和淘汰三類目錄組成。限制類主要是工藝技術落後，不符合行業準入條件和有關規定，不利於産業結構優化升級，需要督促改造和禁止新建的生産能力、工藝技術、裝備及産品。對屬於限制類的新建項目禁止投資，投資管理部門不予審批、核準或備案，各金融機構不得發放貸款，土地管理、城市規劃和建設、環境保護、質檢、消防、海關、工商等部門不得辦理有關手續。淘汰類主要是不符合有關法律法規規定，嚴重浪費資源、污染環境、不具備安全生産條件，需要淘汰的落後工藝技術、裝備及産品。對淘汰類項目，禁止投資，各金融機構應停止各種形式的授信支援，並採取措施收回已發放的貸款。各地區、各部門和有關企業要採取有力措施，按規定限期淘汰。對國家明令淘汰的生産工藝技術、裝備和産品，一律不得進口、轉移、生産、銷售、使用和採用。

　　《意見》指出，市場準入負面清單是適用於境內外投資者的一致性管理措施，是對各類市場主體市場準入管理的統一要求，對市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入。市場準入負面清單包括禁止準入類和限制準入類，對禁止準入事項，市場主體不得進入，行政機關不予審批、核準，不得辦理有關手續。

　　可見，《産業結構調整指導目錄》與市場準入負面清單中均含有淘汰類和限制類的內容，且內容一致，兩者銜接具有可操作性。在制定禁止準入類清單時，應充分銜接《産業結構調整指導目錄》中的限制類新建項目和淘汰類項目，可以直接引用，不再逐條列出。

　　三、市場準入負面清單應是一張動態調整的清單

　　從實踐來看，為更好地適應轉變經濟發展方式的需要，根據《國務院關於發佈實施<促進産業結構調整暫行規定>的決定》（國發〔2005〕40號）的要求，國家發展改革委會同有關部門對《産業結構調整指導目錄》有關條目已經進行了多次調整。從未來發展來看，新技術、新産品、新業態、新商業模式層出不窮、千變萬化，尤其是資訊技術的普及將會對諸多傳統行業的製造流程、行銷模式實現再造。為了進一步適應這種新形勢，相關部門還將本著鼓勵創新、降低創業門檻的原則，加強制度供給，及時修訂《産業結構調整指導目錄》，更新限制類新建項目和淘汰類項目。與此同時，根據《意見》提出的要求，隨著《産業結構調整指導目錄》作出修訂，市場準入負面清單也應適時調整，實現與之匹配，做到與之銜接，並及時報國務院備案。

　　另外，在與《産業結構調整指導目錄》協同調整的過程中，由於市場準入負面清單更加接近市場主體，能更好洞悉市場的需要，還應根據市場準入清單的實施情況及時調整《産業結構調整指導目錄》，以此促成二者良性互動、有機銜接，從而更有利於加快産業結構調整。因此，在實行市場準入負面清單制度的過程中，應及時評估實施的效果，總結經驗，搜尋不足，據此調整完善《産業結構調整指導目錄》，並使市場準入負面清單與之銜接。

　　可見，市場準入負面清單不是一張一成不變的清單，而是一張隨《産業結構調整指導目錄》修訂而進行及時調整、相互銜接的動態清單。

　　解讀專家：劉 方（國家發展改革委經濟研究所助理研究員）

　　張銘慎（國家發展改革委經濟研究所助理研究員）