中國經濟網北京10月21日訊 處理好政府和市場的關係是經濟體制改革的核心問題，是政府和企業、經濟界和理論界關注的重點，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。黨的十八大以來，我國加快推進經濟體制改革，改革目標更加明確，改革舉措更具可操作性。《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》做出了“實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單以外領域”的部署，《國務院關於促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》提出了“改革市場準入制度”的要求。《關於實行市場準入負面清單制度的意見》（以下簡稱《意見》）的出臺，是落實黨中央、國務院部署，推進我國市場化改革的重要內容，是深化經濟體制改革的重大舉措，對發揮市場在資源配置中的決定性作用具有重要指導作用。《意見》指導思想明確，措施週密嚴謹，是一個非常務實的改革文件，必將推動我國經濟體制改革實現新的突破。

　　一、《意見》體現了制度建設的前瞻性

　　《意見》指出，“市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入”，對市場準入負面清單制度給出了明確定義。“各類市場主體”、“皆可”、“平等”等含義明確的表述，使各類市場主體吃下了“定心丸”，獲得了穩定的預期，堅定了對我國經濟體制改革的信心。

　　《意見》對市場準入負面清單制度給出了清晰準確的定位。首先，《意見》將市場準入負面清單制度看作是發揮市場決定性作用的重要基礎，“賦予市場主體更多的主動權，有利於落實市場主體自主權和激發市場活力，有利於形成各類市場主體依法平等使用生産要素、公開公平公正參與競爭的市場環境，有利於形成統一開放、競爭有序的現代市場體系”，這對激發市場活力提供了明確導向和信心。其次，《意見》明確了市場準入負面清單制度下政府發揮作用的職責邊界，要求“進一步深化行政審批制度改革，大幅收縮政府審批範圍、創新政府監管方式、促進投資貿易便利化，促進政府運用法治思維和法治方式加強市場監管，推進市場監管制度化、規範化、程式化”，這為加快政府職能轉變進一步指明瞭方向。最後，《意見》還從國際化視野明確了實行市場準入負面清單制度對構建開放型經濟新體制的重大意義，對以開放促改革、建設更高水準的市場經濟體制提出了要求。

　　二、《意見》突出了制度設計的完整性

　　市場準入負面清單制度是一項複雜的系統工程，涉及複雜的利益關係，還要面對諸多不確定性和未知領域，實施起來絕不是一件容易的事情。為了避免市場準入負面清單制度實施中的模糊認識、甚至産生各種誤解，《意見》在制度設計和內容安排上都做了週密安排。

　　一是明確了負面清單的制定主體。《意見》指出，“市場準入負面清單制度，是指國務院以清單方式明確列出在中華人民共和國境內禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等，各級政府採取相應管理措施的一系列制度安排”，“未經國務院授權，各地區各部門不得自行發佈市場準入負面清單，不得擅自增減市場準入負面清單條目”。這就明確了制定和發佈市場負面清單的主體是國務院，各級政府的主要任務是執行，從而保證了市場負面清單的統一性和權威性。

　　二是區別了市場準入負面清單的類別。《意見》將市場準入負面清單分為禁止準入類和限制準入類，並明確了不同類型市場進入行為的準入要求和具體程式。

　　三是詳述了市場準入負面清單的適用條件。《意見》使用較大篇幅詳實、具體地列舉了市場準入負面清單對相關領域的適用性，內容清晰、一目了然。

　　四是體現了務實穩妥推進改革的原則。《意見》提出了制定市場準入負面清單的原則，包括法治原則、安全原則、漸進原則、必要原則和公開原則。這些原則各有側重、各有所指，但有一個共同的指向，即市場準入負面清單制度要確保改革的穩定性，穩定的市場秩序不能被擾亂。

　　三、《意見》強調了制度執行的規範性

　　《意見》高度重視市場準入負面清單制度的程式性。《意見》中與“程式”有關的內容所佔篇幅很長，從制定程式、調整程式、實施步驟等各方面提出了要求，以確保市場準入負面清單制度的科學性和合理性。一是在制定程式上，《意見》對清單草案的提出、審查機制、地方政府的調整許可權和社會參與度等都作了明確規定。二是在實施步驟上，《意見》對市場準入負面清單制度的實施給出了明確的時間表，即“按照先行先試、逐步推開的原則，從2015年12月1日至2017年12月31日，在部分地區試行市場準入負面清單制度，積累經驗、逐步完善，探索形成全國統一的市場準入負面清單及相應的體制機制，從2018年起正式實行全國統一的市場準入負面清單制度”。三是在調整程式上，《意見》兼顧規範和簡化程式的要求，區分不同情況明確了市場準入負面清單的調整方式、責任主體和工作流程。

　　四、《意見》注重了制度建設的關聯性

　　實行市場準入負面清單制度是一項事關全局的改革，既要求加強頂層設計，也要求各地區、各部門認真執行，還需要加強市場準入負面清單制度與現行制度的有效銜接。《意見》充分考慮到了這一點，專門以“確認方式及與現行制度的銜接”為總綱構成《意見》的第四部分。

　　《意見》清晰列出了市場準入負面清單所要銜接的現行制度，主要包括：市場準入負面清單與行政審批事項清單的銜接，市場準入負面清單與《産業結構調整指導目錄》的銜接，市場準入負面清單與《政府核準的投資項目》的銜接，市場準入負面清單與依據法律、行政法規、國務院決定設定的市場準入管理事項的銜接，有利於避免由於銜接對象不清晰可能造成的制度不配套等問題，也有利於杜絕市場準入負面清單制度實施中出現推諉扯皮和無所適從的現象。

　　五、《意見》強化了制度建設的系統性

　　市場準入負面清單制度是我國政府管理理念和管理方式的重大變革，既會對完善社會主義市場經濟體制産生深遠影響，也會在實踐中面臨各種各樣的問題。對於這些問題，《意見》都作了全面考慮和相應的制度設計，以“保障措施”和“加快相關體制改革和制度建設”為總綱，保障市場準入負面清單制度的順利實施。

　　落實市場準入負面清單制度的保障措施包括準入機制、審批體制、監管機制、社會信用體系和激勵懲戒機制、資訊公示制度和資訊共用制度、法律法規體系等六方面內容；市場準入負面清單相關制度建設包括投資體制、商事登記制度、外商投資管理體制、公平交易平等競爭的市場環境等四方面內容。這十個方面是市場準入負面清單制度順利運作的必要條件，缺一不可，其中任何一項制度不能同步推進，市場準入負面清單制度的運作都會受到制約，甚至偏離既定的改革方向。

　　六、《意見》是對政府和市場主體的雙向約束

　　《意見》出臺意味著制度建設邁出了第一步。要實現預期目標，使市場準入負面清單制度取得理想的實施效果，還需要社會各方面準確地理解《意見》，避免對《意見》的各種誤解，避免制度執行偏離既定軌道。

　　社會主義市場經濟不是放任自流的經濟。實行市場準入負面清單制度，不僅要求加快轉變政府職能，使政府管理重心由事前審批向事中事後監管轉變，而且要求規範市場主體的投資經營行為，以良好的市場環境和市場秩序保障公平競爭。市場準入負面清單制度下，政府對市場的監管不是弱化了，而應當是加強了，這就對政府治理能力提出了新的挑戰。也正是因此，《意見》一方面著眼于轉變政府職能，提出了“建立健全與市場準入負面清單制度相適應的監管機制”、“加強對市場主體投資經營行為的事中事後監管”等改革任務，另一方面著眼于推進現代市場體系建設，提出了建立健全與市場準入負面清單制度相適應的社會信用體系和激勵懲戒體系、資訊公示制度和資訊共用制度等要求。

　　市場準入負面清單制度是對政府和市場主體的雙向約束。正如《意見》所指出的，要把發揮市場在資源配置中的決定性作用與更好發揮政府作用統一起來，把轉變政府職能與創新管理方式結合起來，把激發市場活力與加強市場監管統籌起來，放寬和規範市場準入，精簡和優化行政審批，強化和創新市場監管，加快構建市場開放公平、規範有序，企業自主決策、平等競爭，政府權責清晰、監管有力的市場準入管理新體制。實現這個目標，政府、企業和社會組織等市場參與者，都要保持務實的態度、規範的行為和依法辦事的理念，這也是實行市場準入負面清單制度的關鍵。

　　解讀專家：銀溫泉（經濟體制與管理研究所所長）

　　馮 冰（經濟體制與管理研究所研究員）