日前，“2015首屆贛商財稅論壇”在北京召開。中國財稅法學研究會會長、北京大學法學院劉劍文教授，中央財經大學稅務學院湯貢亮教授等專家，就稅收法定原則的落實和推進國家財稅法治建設等問題發表了自己的觀點。

　　劉劍文：重要的稅制改革都要上升為法律

　　十八屆三中全會《關於全面深化改革若干重要問題的決定》裏面，財稅改革作為重點內容突出出來，甚至可以説十八屆三中全會決定裏面，財稅改革是所有改革的一條主線。現在通常講三中全會講的改革是六大改革，即政治、經濟、文化、社會、生態文明和黨的建設，其實這六大改革跟財稅改革緊密相連。因為這次改革有一個總目標，這個目標就是實行國家治理體系和治理能力現代化。

　　全會決定第五章中的財稅改革主要講三大改革，一是預算制度改革，二是稅收制度改革，三是市場與主體責任相適應的改革。

　　企業家應關心稅收的收與支

　　對企業家而言，不應只關心收的部分，更應關心支的部分。比如説像預算改革，現在要求建立全面預算，公開透明預算。這種制度安排裏面很多方面跟企業家相關，比如“四本預算”，企業家如果繳稅了，但是不知道錢用在什麼方面，企業家應該不會有成就感。所有的改革中，財稅改革是重中之重，牽一髮而動全身。

　　這三大改革有著緊密邏輯關係，比如要推動稅制改革，如果沒有告訴全社會這個稅收上來後最終要用在什麼地方，就會給稅制改革帶來諸多困難和矛盾。如果政府把這個錢用得公開透明，稅制改革就可以減少很多不必要的矛盾。

　　今年1月1日，新的《預演算法》已經正式生效，以前政府錢是不夠花的，現在政府錢是花不完的。因為誰收錢、誰花錢，都有嚴格規定，這在一定意義上減輕了企業的負擔。當政府無窮無盡、不受限制地花錢時，企業的負擔相對而言就會增加。

　　預算是幹什麼的？預算就是要規範政府的收支行為，過去《預演算法》強調宏觀調控，政府用預算來治民，治老百姓。現在新的《預演算法》，是通過《預演算法》治官、治權。《預演算法》裏面很多制度跟企業相關，比如地方債問題、財政轉移支付資金問題。任何機關部門不能給收入部門下達任務。

　　只有當我們擁有了一個公開透明的預算環境，稅制改革才能順理成章，而稅制改革是要解決整個蛋糕如何分配的問題。

　　重要的稅制改革都要立法

　　改革就是讓一艘大船航行在大海裏順利航行，如果沒有法治，這艘大船就不知道往哪個地方航行，法治就好比是改革的指南針、方向盤。

　　各種改革政策出來就相當於完成了頂層設計。什麼叫作頂層設計？頂層設計最終是要形成法律，而法律是要體現民情、民意、民智、民恵，不是改革制定者或者政府部門幾個人確定了就完成了，那是不可以的。現在改革跟以前不一樣，很多重大改革事項的出臺，首先要廣泛聽取民眾意見，最終上升為法律。今後很多稅法出臺絕對不是像以前政府出臺一個法規文件那樣簡單隨意，現在很多重大改革，特別在稅制改革過程中需要上升為法律。過去一直認為，改革和立法是矛盾的，立法阻礙改革，但是現在中央已經定調，改革要在法制框架下進行。

　　什麼叫法制框架？一個是強調合法性思維。這個改革合不合法，符不符合憲法法律規定，符不符合保護企業、企業家和納稅人的利益。還要強調權利和義務。政府既有權利也有義務，納稅人、企業家同樣既有義務，又有權利。合法性裏要強調程式，再好的改革，如果沒有經過程式，不強調程式的正義，改革都會受影響。

　　稅收法定原則意義很大

　　還有責任問題，對於企業家而言，他們需要一個穩定的法治環境，這個穩定的法治環境，在稅收領域著重強調稅收法定問題，就是説要對企業家、老百姓徵稅應該首先制定法律。這是一個最重要的原則，如果沒有法律，政府擅自徵稅，朝令夕改，就不會有穩定性，企業家也就不會有安全感。

　　所以，從十八屆三中全會決定第八章第27條強調落實稅收法，到今年3月份《立法法》修改，牽動萬人之心。《立法法》規定，稅種的設立、稅率的確定和稅收徵收管理等稅收基本制度必須制定法律，為實現憲法確立的稅收法定原則提供了制度保障。

　　這個意義很大。因為有了這些規定，就不會發生在2004年和2005年初的成品油消費的三次提高。企業家不會擔心政府在某一個夜晚裏面突然修改增值稅或者資本稅、企業所得稅。因為這樣做是違法行為。企業家發展需要一個穩定的環境，這個穩定環境就是法律環境，而我們講的法治的核心就是要規範，控制、限制政府的權力。只有法治才能讓政府權力不任性。

　　今年3月的《立法法》對稅收法律的修改，在我看來是對整個國家、整個社會進行的一次稅收法定的普及，一種教育。

　　前不久，全國人大常委會對本屆人大的立法規劃做出修改，在2018年3月份將有7個稅種要提交全國人大常委會審議，這7個稅種是增值稅法、消費稅法、資源稅法、房地産稅法、關稅法、船舶稅法、耕地稅法。2020年以前，還有一些稅種也會陸續上升到法的高度。落實稅收法有一個時間表，這是創造一個良好的環境。因為法治是改革的壓艙石，法治對改革很重要。

　　湯貢亮：稅收法定是稅收制度的紅線

　　三中全會決定提出，完善稅收制度，穩定稅負，加強稅收立法，落實稅收法定原則，正確處理好中央和地方關係。

　　這些年，在國民收入分配和經濟運作當中稅收的影響和作用日益加深，一次分配完成後，在再分配、第三次分配過程中，稅收調節都發揮了重要作用，但是這種作用始終只是輔助性作用。不是所有的房價、物價都完全靠稅收來調節，稅收只是一個方面。比如房地産稅是對地方政府財政收入的一個重要補充；對樓市的調節作用非常有限，尤其是城市房價，供求關係起決定性作用，稅收並不是最重要的因素。

　　必須有人大立法才能收稅

　　稅收要法定，也就意味著必須有法律規定政府才能徵稅。按照十八屆三中、四中全會精神，在依法治國、財稅改革發展過程中，財稅法治將獲得進一步發展，稅收制度也將進一步完善。

　　今年8月5日，新調整的十二屆全國人大常委會立法規劃公佈，7個稅法列入立法規劃一類項目。包括環境保護稅法、增值稅法、資源稅法、房地産稅法、關稅法、船舶稅法、耕地佔用稅法等。

　　貫徹三中、四中全會精神，我們必須要以稅收法定原則作為深化改革的一個紅線，考慮稅制改革深化問題。

　　今年初的全國人大會議上通過了對《立法法》的修訂，在兩會後中央有關部門做出了貫徹落實稅收法定原則的實施意見，大體思路是擬新開徵的稅種必須通過全國人大立法的方式來，不再出臺新的稅收條例。比如，房地産稅，雖然現在還存在一些討論，正式立法實施還需較長的一段時間，需要多方全面的調研和探討，但是今後要開徵房地産稅，必須經過全國人大立法。

　　在我國現行的18種稅種中，除個人所得稅、企業所得稅、車船稅3部法律由全國人大立法規定徵收外，其餘的15個稅種由國務院制定的有關暫行條例規定徵收。在2020年全面落實稅收法定之前，國務院還會對某些稅收要素形成法規，做一些調整，然後在一定時間內能夠儘快地創造條件，上升為法律。

　　改革依據法律 立法引領改革

　　以稅制改革促進立法，重大改革要依法有據，只有改革推進了，到位了，立法才能夠順利推進。比如只有稅率簡化了，稅制改革深化了，稅制要素統一了，才能推行立法。反過來，立法要引領改革，比如增值稅改革怎麼樣按照增值稅法的要求逐步把內容能夠凝聚起來，上升到法律。比較成熟的法律體系，法律不能經常變動，要規範，只有經濟形勢變化了，必須修改的時候才能修改。

　　目前在正確處理中央和地方關係上，還需要進一步調動地方政府的積極性，深化推進稅制改革，保證中央和地方財稅關係的穩定。當前亟須立法，以便規範地方稅收法律體系和法律制度，進而推進地方稅率體系完善。從國際經驗來看，無論是聯邦制分權型國家，還是中央集權國家，在正確處理中央地方關係上都有很多新舉措。

　　中央對於地方體系有很多精神，十六屆三中全會提出，在統一稅收的前提下，賦予地方適當的稅收管理權。“十二五”規劃提出，逐步健全地方稅體系，賦予省級政府適當稅政管理許可權。十八屆三中全會進一步提出，要完善地方體系，在保持現有中央和地方財力格局總體穩定情況下，理順中央和地方的收入劃分。給我們指引了方向。

　　問題在於，按照稅收法定原則，稅收工作必定要有稅法依據，中央《決定》和“十二五”規劃所提賦予地方適當的稅政管理權應有怎麼樣的稅法依據方能落到實處？

　　在當前的背景下，關鍵在於如何推進“營改增”。“營改增”的減稅效應很明顯，適當降低了一部分小微企業的稅收負擔，促進了我國稅收制度完善。但是，在目前情況下，按照三中全會精神要推進改革，減少稅率，這個過程當中有很多問題需要研究，我們的建議是當前要進一步做好深入調查研究，從實際出發，總結實踐經驗，做好頂層設計，確定符合我們國情的改革方案。

　　2012年，全國營業稅收入15751億元，佔全部稅收總額的14.22%，佔全部地方稅收收入的50.23%，是地方稅收的主要來源。增值稅屬於共用稅，如果營業稅全部實行“營改增”，並按75：25的分成比例計算，地方財政要減收11813億元。將營業稅整個都納入增值稅，將會對地方政府收入的來源造成很大的影響，它所帶來的地方政府收入的缺口彌補問題就成為地方稅主體稅種的選擇必須考慮的重要因素，成為繼續推進“營改增”繞不過去的坎。