馬克思在《資本論》第一卷中説：“假如必須等待積累去使單個資本增長到能夠修鐵路的程度，那恐怕直到今天世界上還沒有鐵路，但是通過股份公司，轉瞬之間就把這件事辦成了。”

　　中國鐵路近十年的跨越式發展印證了這句話：在部省合作機制的催化下，以高速鐵路、快速客運鐵路為主的合資鐵路快速進步，到2014年底，合資鐵路運營總里程達到3.5萬公里，佔到全國鐵路總里程11.2萬公里的28%，為中國現代化綜合交通運輸體系建設作出了卓越貢獻。

　　輝煌的“十二五”即將收官，充滿希冀的“十三五”已蓄勢待發，中國合資鐵路也再次走到了歷史的岔路口……

　　錢從哪兒來？

　　隨著鐵路改革的深化，鐵路建設投融資體系正在發生深刻的變化。《關於改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》、《國務院辦公廳關於支援鐵路建設實施土地綜合開發的意見》、《關於進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》等一系列政策文件的出臺，無不意味著鐵路建設投資將打破壟斷，進一步向地方傾斜，向社會資本開放，合資鐵路在中國鐵路事業中所佔據的份量將越來越重。

　　從各省、市、自治區未來一段時間鐵路發展的計劃中，也可以看出這一點：

　　貴州省政府于2013年下發《貴州省鐵路網規劃》，到2020年，路網規模要達到4400公里，高鐵近2000公里。

　　甘肅省委、省政府決定從2015年起實施“6873”交通突破行動，用6年時間，完成鐵路建設投資3000億元。

　　安徽省在“十三五”期間，將新建鐵路3608公里，鐵路營業里程突破6000公里。

　　黑龍江省計劃到“十三五”末期，鐵路運營里程達到8545公里，“十三五”及中長期規劃建設鐵路項目41項。其中新建鐵路24項，既有線改造17項……

　　國家發改委基礎司巡視員李國勇表示：“2015年，全國計劃開工建設60個項目，新線投産8000公里以上，鐵路固定資産總投資8000億元以上。在這8000億元裏面，地方的投資是1100億元，資金壓力很大。‘十三五’期間，我國鐵路規劃建設將總投資3萬億元。”

　　按照“長大幹線鐵路以國家為主，區域性鐵路以省為主”的原則，地方鐵路投資公司將作為控股股東承擔本地區城際鐵路、區域性鐵路的投資、建設和管理任務。在資金方面，地方鐵路投資公司的資金需求將會增加幾倍，並要承擔項目融資責任。

　　以陜西為例，“陜西‘十三五’期間規劃新開工項目20個，加上‘十二五’轉結項目12個，共計建設項目32個，約需配套資金900億元，其中省級融資平臺需承擔585億元左右。”陜西鐵路投資集團董事長趙軍鋒説。

　　為了保證“十三五”以及中長期鐵路發展規劃的順利實施，各省、市、自治區政府均出臺了相應計劃，在省級財政資金中為鐵路建設準備了資金：浙江省提出了鐵路建設的“八八計劃”，並在2014年預撥鐵路建設第一批省級財政資本金72億元；雲南省出臺了《關於進一步加快鐵路建設的實施意見》，雲南省財政每年安排20億元作為省方資本金；安徽省出臺了《關於進一步加快鐵路建設的若干意見》，每年財政性資金投入力度在30億元左右……

　　僅依靠國家與地方政府的投入是遠遠不夠的，鼓勵社會資本參與鐵路投資建設，緩解國家與地方政府鐵路投資資金壓力，已經成為了我國鐵路投融資體制改革的核心任務。但是，從目前的情況來看，社會資本參與鐵路建設的進程並不順利。

　　吉林省交通投資集團總經理付強介紹説：“一家投資商準備在長白山開廠生産礦泉水，想修建一條鐵路，由其控股60%，我們和路方共同參股40%，項目本身也批了，但是我們和路局談了整整一年，框架協議都沒談下來，其間的分歧太多。”

　　設立鐵路建設基金平臺，是吸引社會資本投資鐵路建設的創新舉措。目前，鐵總公司以及各省、市、自治區均已設立或正在籌備設立鐵路建設基金，力圖通過財政資金的引導，撬動社會資本參與鐵路建設。從目前運作的情況來看，鐵路基金由於回報週期長，收益率低，在滿足社會資本投資收益率方面也面臨著一定的困境。“我們前前後後接觸了200多家投資機構，都未能達成協定，主要原因就是對收益率不認可。”海南省發展控股有限公司董事長劉明貴説。

　　貴州鐵路投資有限公司董事長吳勇表示：“目前，貴州鐵路基金正處於募集階段。在基金募集過程中，投資人對我公司作為基金回購人的資金支付能力尚存疑慮，提出需要政府或金融機構提供增信，還要求參與基金的管理，並參與多元化投資超額收益分配。”

　　雲南省也遇到了類似的問題。雲南省鐵路基金髮起規模為50億元，存續期為5年，目前正在募集階段：“基金回報率偏低，對社會資本吸引力不足；由於基金的主要投向為鐵路項目，投資回收期較長，回報率較低，因此很難廣泛吸引到社會投資人；基金的政策性較強，上市、轉讓等退出方式操作難度較大，由平臺公司通過省財政撥付的鐵路建設專項資金進行回購成為唯一可行的退出方式。”雲南省鐵路投資有限公司黨委書記林紀良説。

　　除了這些，還有什麼原因讓社會資本仍然“左顧右盼”呢？

　　利潤去哪兒了？

　　合資鐵路難盈利，是直接影響社會資本投資合資鐵路積極性的最直接因素。

　　一方面，經濟下行的壓力，正在影響既有合資鐵路的盈利能力。“現在北方的煤炭有很多，但是運不出來，南方需求量下降，鐵路和港口的運量都下降了。以前行情好的時候，都是別人催著我們發車皮，現在我們要去求他發貨。”國投交通控股有限公司業務經理陳淩楓介紹他們投資的煤運鐵路情況時説。

　　另一方面，在中西部地區建鐵路，地形複雜，投資額巨大，但為了經濟發展需要又不得不建，有著更強的社會公益屬性，因此很多鐵路都是“建一條虧一條”。“雲南省山地高原佔該省總面積的94%，複雜地質構造分佈廣泛，建設成本高。另外，雲南鐵路處於全國鐵路網末梢，鐵路網路不健全，運量不足，收入水準低，幾乎是建成一條，虧損一條。”林紀良説。

　　有些合資鐵路的虧損，已經到了嚴重影響合資鐵路公司可持續發展的地步。“我們現在有3條合資鐵路，其中渝利鐵2013年正式開通運營，去年虧損13.5億元，該項目公司現金流已經枯竭，明年貸款可能都貸不到了。”重慶城市交通開發投資集團航空業務部主辦劉國慶説。

　　據知情人士透露，哈大鐵路客專開通兩年半，2014年度虧損已達40億元；還有邯黃鐵路，今年預計虧損10億元，明年有繼續擴大的可能。

　　記者調查了解到，全國已運營合資鐵路公司大都處於虧損狀態，部分合資鐵路公司連持續經營都在艱難維持。

　　在調查合資鐵路公司虧損原因的時候，記者發現，除了有運力不足，經濟下行導致效益下降，以及承擔社會公益性職能等，更多的矛頭指向了困擾合資鐵路多年的委託管理模式和地方政府為拉動區域經濟而不考慮合資鐵路公司效益等方面。

　　2008~2009年間，原鐵道部強力推行委託管理，目前國內絕大部分的合資鐵路均採取了委託管理模式。在該模式下，合資鐵路的運力調配、開行數量等完全交由路方負責，合資鐵路的運營收入要先上交鐵總公司，經鐵總公司清算中心清算後再返還到合資鐵路公司。高額的委託管理費構成不清晰，清算不透明，合資鐵路經濟效益每況愈下，委託管理越來越受到業界所詬病。

　　以甘肅省西安至平涼鐵路為例，該條鐵路2014年2月正式投入運營，2014年度虧損5.76億元，2015年第一季度虧損1.39億元，其主要原因就是委託運營費用的增幅遠遠大於總收入增幅。

　　還有連接杭州與上海的滬杭高鐵，自建成運營以來客流穩步增長，目前已經具有了較強的盈利能力。然而，這條鐵路的委託管理費之高也讓人瞠目結舌：第一年的委託管理費就高達1.2億元；第二年，在沒有任何依據的情況下，委託管理費被要求增加到2.4億元，在股東與路方的多輪談判後，委託費才降到了1.8億元。

　　在委託經營模式下，還帶來了關聯交易轉移利潤、成本管理失控等問題。“不僅是委託管理費，委託養護、大修、專項整治，都是路局説了算，關聯交易非常之多，不應該合資公司承擔的成本都由合資公司承擔了，為什麼要改造，改造成本是否符合行業水準，只有路局自己清楚。”華北某投資公司負責人説。

　　據西南地區一家國有投資公司負責人透露，路局在對委託經營的鐵路線路進行監控改造時，其選用的監控攝像頭竟然高達1萬元一個，而在當地的數位市場上，具備紅外功能的同檔次攝像頭，僅需六七百元一個，如果講價還能更便宜。“一公里可以配備5到6個人就夠了，國鐵方面要配備30多個人；我們買一塊香皂，只要1元錢，委託方要買3.3元的品牌香皂，本來是盈利的鐵路，成本管理失控，最後還是不可避免地虧損了。”東南地區某國有投資公司負責人説。

　　土地綜合開發並非靈丹妙藥

　　為提高鐵路建設項目的資金籌集能力和收益水準，國家為合資鐵路盤活鐵路用地資源，開展鐵路用地綜合開發提供了諸多政策依據。而從近兩年來合資鐵路沿線綜合土地開發的具體情況來看，這一舉措，也並非普遍適用的靈丹妙藥。

　　在經濟較為發達的地區，鐵路土地綜合開發的腳步走得更快，成效也相對顯著。

　　據廣東鐵投投資發展部主管楊博介紹，2012年，廣東省政府就印發了一個關於城際鐵路土地開發的意見，明確了各個方面的責任，為土地開發提供了依據，現在廣東省國土廳已經落實了6萬畝的土地指標，並分解到了各個市。

　　而據山東鐵路建設投資有限公司總會計師趙春雷介紹，由山東省和鐵總公司共同出資的濟青高鐵項目已經于8月11日動工，該條鐵路是山東省歷史上單體投資最大的鐵路項目。在項目規劃階段，山東省就提出了高鐵沿線土地綜合開發方案，經測算，項目投資回報率或可達到8.3%。通過與200多家社會資本接觸，最終引進社會投資超過40億元。

　　雖然已見成效，但鐵路土地綜合開發本身卻有著相當大的局限性。

　　首先，諸如北京、上海、廣州、深圳，乃至諸多沿海省份，商貿、物流繁榮，其土地開發的先天價值就較中西部地區更高。中西部地區鐵路站場通常位於城市邊緣地帶，線路更是遠離城市，其土地綜合開發價值本身相對較低，商業開發的風險更大。“我們過去設想是做土地一級開發，但現在不允許了，只能到二級市場招拍挂，風險大幅上升，山區的土地也不值錢，不虧本就萬幸了，套進去都有可能。”福建鐵路投資有限公司總經理朱驊説。

　　更重要的是，目前關於鐵路沿線土地綜合開發的政策還不夠明確，尤其缺乏實施細則，可操作性不強。

　　國有投資公司鐵路聯誼會會長、安徽投資集團副總經理楊俊社表示：“鐵路沿線土地綜合開發是一項系統性、全局性的工作，推進這項工作需要各級政府、各有關單位之間的緊密配合。如編制規劃、獲取指標、確定位置、徵地拆遷直至收益分成都涉及到配合、協調工作，這些工作僅靠鐵路建設投資主體去推進，其複雜性和推進難度可想而知。”

　　另外，《國務院辦公廳關於支援鐵路建設實施土地綜合開發的意見》雖然從頂層設計上對鐵路沿線土地綜合開發工作提出了指導意見，但在具體實施過程中許多操作流程還有待進一步明確。“如存量用地如何確定補繳土地出讓金的額度，增量用地指標如何取得，開發範圍如何界定等？此外，地方政府對於土地出讓金收入非常重視，鐵路建設所帶來的土地增值收益地方政府一般會選擇性看不見，《國務院辦公廳關於支援鐵路建設實施土地綜合開發的意見》給出的有利於鐵路建設投資主體享受利益分成的政策主要是解決了用地指標，在談收益分成的時候抓手不多，利益分成很難談。建議國土資源部儘快出臺《國務院辦公廳關於支援鐵路建設實施土地綜合開發的意見》實施細則，以便鐵路土地綜合開發的政策能夠真正落地。”楊俊社説。“興奮過後，發現土地綜合開發有點霧裏看花，望梅止渴，有點像缺勞動力的時候給一個生孩子的指標，但是培養孩子也是要花錢的，還有可能孩子沒成才就夭折了。”河北建設交通投資有限公司總經理米獻煒説。

　　那麼，究竟該如何解決合資鐵路可持續發展的問題呢？

　　優化發展環境是當務之急

　　在對鐵路投資公司的調查中，記者深刻感受到了地方出資股東在合資鐵路公司中的無奈與心酸。

　　華北地區某國有投資公司負責人説：“作為合資鐵路公司董事長，我到公司去都十分尷尬，所有的人都是路局的人，只有總會計師和書記是我們派去的，也只是個擺設。我想要看財務報表等數據，理都沒人理，我們的總會計師對整個財務居然沒有知情權，路局方面派出的合資公司總經理直説，我只對路局負責。”

　　這樣的情況，在全國各地的合資鐵路公司中屢見不鮮。一方面，由於鐵總公司掌控了鐵路網的管理權、運輸的統一調度權和運輸收入的清算權力，地方出資股東幾乎只能為鐵總公司馬首是瞻，對於合資鐵路公司的決策幾乎沒有任何影響力。另一方面，對於鐵路建設往往存在“只求所在，不求所有”的心態，通常也不太注重合資鐵路的管理運營情況，放棄了作為股東應有的話語權。

　　“因為鐵總掌握鐵路資源，地方政府對鐵總存在畏懼感，我們雖然是地方政府的‘親兒子’，但地方政府寧可委屈一下‘親兒子’，也不願意得罪‘鐵老大’，因為政府要考慮地方經濟建設、路網建設的大局，得罪了‘鐵老大’，可能會影響以後的鐵路建設，所以合資公司的法人治理結構很難規範和實施。”一位國有投資公司負責人説。連合資鐵路公司法人治理結構都近乎形同虛設，其可持續發展如何得到保證？社會資本又如何能夠放心地將資金投入到鐵路建設中？

　　還有一點尤其值得注意，那就是鐵路行業的法律法規已經嚴重滯後於管理體制改革。

　　作為中國鐵路的最高法律，《中華人民共和國鐵路法》于1991年頒布後，至今未作出任何修訂。此外，作為合資鐵路建設和發展的行業規制《合資鐵路管理辦法（試行）》自1996年制定後，也未作出過修訂。

　　“《辦法》當年出臺的背景是合資鐵路為路方控股，而沒有考慮到地方控股、路方參股的合資鐵路項目。《辦法》中第六章運營管理提出，合資鐵路公司更多的是自管自營，然而，從路方將運營項目‘一刀切’的採取委託運輸管理模式後，《辦法》在保護合資鐵路公司權益中無法發揮作用。”楊俊社説。

　　《關於進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》正式頒布後，對鐵總公司規範和簡化接軌審核相關程式和手續，合理分擔接軌工程投資，探索網運分離運營模式，建立透明化、市場化的運輸清算體系，委託管理收費標準公開透明化等均提出了要求。這對於合資鐵路可持續發展，以及鼓勵社會資本參與鐵路建設來説都是巨大的利好，但仍有許多具體的實施環節需要進一步細化：

　　其一，委託管理費能否真正透明化，能否與效益掛鉤？

　　記者從東南地區一家國有投資公司了解到，該公司曾與某鐵路局經過多輪談判，對某條合資鐵路實施了委託經營，與其約定了利潤指標、還本付息金額等諸多條款。但經過3年的委託經營，該條本來可以盈利的鐵路依然不可避免地走了下坡路，所有應該兌現的指標全部沒有完成，最終也不了了之。“按現代企業管理的要求，股東會、董事會對管理層是要有考核的，按照市場規律，委託方對受託方也應當是有考核的，無論路方是大股東還是小股東，你是受託方，我就應該對你考核，但實際上在合資公司，實權高管都是路局的，他沒辦法自己考核自己。”西南地區某國有投資公司負責人説。

　　其二，能否建立獨立、公正的第三方清算平臺？

　　目前，合資鐵路的清算完全單方面歸屬於鐵總公司，作為諸多合資鐵路的股東，“既當裁判員，又當運動員”的清算模式非常不透明，合資鐵路公司其他股東喪失了知情權，關於建立獨立、公正的第三方清算平臺的呼籲愈加強烈。

　　“《關於進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》要求鐵總公司要抓緊完善清算體系、公開清算規則，要規範和簡化接軌審核程式和手續，鐵總公司是否會主動開展這些工作？什麼時候才能完成？”楊俊社也表達了這樣的疑慮。

　　其三，能否為有條件的合資鐵路自管經營創造良好條件？

　　鐵路運營管理是一個相當專業的領域，大部分的合資鐵路受限於人才隊伍、管理經驗等，尚不具備自管自營的能力。但對於有能力自管自營的合資鐵路，鐵總公司能否“大方”放手呢？“《關於進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》是提出來了支援企業自主選擇合適的運輸管理方式，有條件的可實行管內自主運輸調度，但是鐵總不答應，現在他提出只要他參股的鐵路，都要委託管理。他的理由是，我都出資了15%，你還不要我委託管理麼？我們要和鐵總談自管自營，是談不攏的。”浙江省鐵路投資集團副總經理陳江説。

　　令人欣喜的是，近日，鐵總公司已經出臺了《中國鐵路總公司關於規範非控股合資鐵路建設項目管理的指導意見》，明確了在堅持鐵路運輸統一調度指揮的前提下，項目公司依法決策運輸管理方式，可委託鐵路運輸企業進行運輸管理，以發揮鐵路運輸企業的專業管理優勢，提高運輸效率；也可由項目公司自管自營，鐵總公司在列車運作圖編制、運輸組織等方面給予支援。

　　該意見的出臺，為合資鐵路可持續發展再度鬆綁，而對於合資鐵路公司、對於有意投資鐵路的社會資本而言，更期待接下來有一些實質性的動作。