●簡政放權進入“深水區”觸及到監管轉型滯後的深層次矛盾。當前，監管轉型面臨的問題相當突出，需要“啃硬骨頭”。

　　●金融監管轉型處於重要歷史關節點。無論是提振經濟信心，還是加快經濟轉型升級，都有賴於一個健康、穩定的資本市場，需要形成標本兼治的改革行動方案。

　　●適應消費需求升級大趨勢，儘快在強化消費市場監管等方面取得重大突破，以形成釋放內需重要保障，是監管轉型的重中之重。

　　●監管轉型觸及到深層次的行政權力結構調整，建議充分考慮監管轉型的迫切性、現實性，儘快調整優化市場監管機構，形成有效性的體制保障。

　　以簡政放權為重點的政府改革是本屆政府的最大亮點，其在釋放改革活力、促進經濟轉型、應對經濟下行壓力中發揮了重要作用。但從近年來食品藥品監管問題與近期股票市場的異常波動看出，監管轉型滯後於簡政放權改革進程，與擴大內需、拉動消費的現實需求和廣大社會成員的期盼有著明顯差距。總的看，監管還處於相當被動的狀態，並成為簡政放權縱深發展的“最大短板”。

　　總的建議是：以監管轉型為重點深化簡政放權改革，為全面激發市場活力、釋放內需潛力、推進經濟轉型升級創造良好的制度環境。

　　一、把監管轉型作為深化簡政放權的重點

　　簡政放權進入“深水區”觸及到監管轉型滯後的深層次矛盾。當前，監管轉型面臨著的問題相當突出，需要“啃硬骨頭”。

　　1、監管轉型滯後的矛盾問題突出。最近的股市異常波動和天津爆炸事故，從不同側面暴露了監管轉型滯後的問題：監管理念變革滯後具有普遍性；監管體制改革尚未破題，監管的漏洞比較多；監管方式比較陳舊，社會參與監管嚴重不到位；監管立法滯後。

　　2、監管轉型滯後掣肘簡政放權改革。雖然行政審批權下放仍有很大空間，但由於監管轉型不到位，擔心“一放就亂”成為政府部門進一步下放權力的主要顧慮。當前的一個突出問題是，“誰審批、誰監管”的傳統思維方式，在實踐中往往演變成了“不審批就不用監管”、“要監管就要審批”。就是説，不把事前審批與事中事後監管嚴格區分開來，並形成事中事後為主的監管體制，簡政放權改革很難向縱深推進。

　　3、以監管轉型為重點形成深化簡政放權的現實路徑。建議把監管轉型作為深化簡政放權改革的主攻方向，對現有監管體制進行總體設計和系統性重構，以此帶動“含金量”更高、社會受益面更廣、帶動經濟轉型升級更直接的行政權力下放。

　　二、以監管轉型破題“放管結合”

　　“放管結合”的目標在於全面激發市場活力、企業活力，主要矛盾在於監管要跟上。近兩年，儘管確立了“放管結合”的改革思路，強調加強事中事後監管，但由於監管體制改革尚未破題，實踐中如何“放管結合”尚未取得重要進展。

　　4、完善包括專業性監管和綜合性監管在內的監管體系，實現行政審批與市場監管嚴格分開。建議儘快形成完善監管職責體系的具體方案，為政府部門深化簡政放權創造條件。

　　（1）完善專業性監管。專業性監管機構不再行使審批權，例如中國證監會。未來資本市場實行註冊制，限期取消行政審批事項，成為專業監管部門。

　　（2）完善綜合性監管。更多領域採取綜合性監管，形成寬職能的監管隊伍。在食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生産、文化旅遊、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等領域內推行綜合執法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執法。

　　（3）行政審批與監管分離。一些需要保留審批事項的部門，應當成為科學規範、有效的審批部門，行政審批與市場監管在機構上嚴格分開。

　　5、推行法人承諾制，形成以企業信用為基礎的事後監管。對必須保留審批的事項，由監管部門向申請企業提供責任承諾書和審批要件清單，企業法人簽署對材料真實性負責和對虛假材料承擔責任的法人承諾書後，審批部門可當場或當天發放批件和許可證。事後，監管部門在規定時間內組織現場核查，如發現企業造假，再對其進行嚴厲懲處。

　　6、全面實施企業自主登記制度。建議在實行“三證合一”、“一證一碼”的基礎上，1-2年內實施企業自主登記制度，建立全國範圍內企業自主登記註冊網路平臺。建議鼓勵支援有條件的地方組織試點。

　　7、適時取消企業一般投資項目備案制。為避免備案制轉化為變相審批，建議除政府和國有企業投資之外，企業一般投資項目一律由企業依法依規自主決策，不再需要備案；民營企業投資，如不涉及公共資源，不再實施招投標。

　　三、推動金融監管轉型是當務之急

　　金融監管轉型處於重要歷史關節點。無論是提振經濟信心，還是加快經濟轉型升級，都有賴於一個健康、穩定的資本市場。這就需要以規範、穩定資本市場為重點，形成標本兼治的改革行動方案。

　　8、金融監管轉型處於重要歷史關節點，穩定資本市場牽動影響全局。這次股市異常波動中，場外配資、融資融券、股指期貨等在非理性助漲助跌中扮演了重要角色。應當説，金融創新倒逼金融監管轉型的特點十分突出。當前，穩定資本市場不僅牽動經濟轉型，還涉及到社會穩定。建議以穩定資本市場為首要任務，在破題金融監管轉型上邁出實質性步伐。

　　9、儘快出臺“資本市場政策托底”的所有的救市方案。當前“資本市場政策托底”出臺了不少政策，但這些政策仍需要進一步完善，並形成制度化的安排。

　　（1）確定資本市場干預的底線。例如：承諾在股指低於某臨界點時，監管部門要進行強力干預，給市場以穩定的預期。

　　（2）形成強有力的資本市場應急機制。形成財政與貨幣政策的聯動機制，形成包括監管部門在內多部門穩定資本市場的合力。

　　（3）加快推出提振資本市場信心的重大改革方案。如服務業市場開放、結構性減稅、國有企業混合所有制改革等方案，形成資本市場的實質性利好。

　　（4）以中國證券金融股份有限公司為主體形成制度化的籌資機制。“證金公司”在穩定股市中發揮了重要作用，但在危機應對上並不專業。建議形成不以盈利為目的、專業化、規範化管理的國家資本市場平準基金。

　　10、以上市公司強制分紅為重點，建立以保護投資者權益為導向的資本市場監管體制。改變資本市場監管重籌資功能、輕投資者保護功能的傳統監管理念和監管方式，形成上市公司對投資者負責的制度約束。

　　（1）建立強制性分紅機制，形成長期不分紅上市公司的退市機制。

　　（2）建立和完善針對上市公司的中小投資者集體訴訟制度。

　　（3）提高證券業違法犯罪處罰力度，形成引導價值投資、遏制過度投機的長效機制。

　　11、以統籌協調為起點，形成金融混業監管的新體制。此次股市異常波動涉及到場外配資、股權質押貸款、傘形信託等的清理和整頓，這表明穩定資本市場已不僅僅局限于證券業，還需要銀行業、保險業相關監管部門的通力配合。建議加快完善“一行三會”協調機制，儘快形成混業監管的制度性、機制性安排。

　　四、以監管轉型釋放內需潛力

　　適應全社會消費需求升級的大趨勢，儘快在強化消費市場監管、服務業市場監管和壟斷行業監管方面取得重大突破，以形成釋放內需的重要保障，這是監管轉型的重中之重。

　　12、監管轉型滯後制約內需大市場潛力的釋放。當前，國內消費需求低迷有一個收入問題，但更有消費品市場監管不到位的突出矛盾：不少消費者寧願購買高價洋奶粉也不願意消費價格低廉的國産奶粉；隨著服務型消費全面快速增長，服務業成為創新創業比較集中的一個領域，但與工業領域監管相比，服務業領域尚未形成有效的監管標準。

　　13、以建立溯源體系為重點加快消費品市場監管轉型。上世紀90年代以來，美國、歐盟、日本等逐步引入了消費品全程標識追溯系統。目前國內産品溯源技術在食品、藥品、化粧品、保健品、農産品等領域開始推行，但産品溯源標準參差不齊，而且主要由企業主導，難以真正獲得消費者信賴。建議由質監部門牽頭，建立國家層面權威的第三方消費品溯源平臺，形成統一標準，實現全程溯源，保證溯源數據資訊的真實性和完整性。

　　14、儘快形成服務業市場監管標準體系。從國際經驗看，服務業領域監管過度會阻礙創新，監管不到位會導致企業“劣幣驅逐良幣”，關鍵問題是監管要有科學的標準。建議從發展勢頭快、創新速度快、容易出問題的服務業領域入手建立監管標準：在生活性服務業領域重點加快健康、教育、文化、電信等監管標準建設，在生産性服務業領域重點加快網際網路金融、電子商務、研發、設計等監管標準建設。

　　五、以大數據為重點創新監管方式

　　大數據時代為實施有效的監管提供了重要的技術基礎，充分利用大數據技術創新監管方式，成為降低監管中的人力物力成本、提高監管效能的重大任務。

　　15、建立大數據監管系統，實現監管部門資訊共用。建議儘快從國家層面形成大數據監管平臺的實施方案。

　　（1）儘快建立全國統一的信用資訊共用交換平臺，消除部門間資訊壁壘，實現監管資訊共用。

　　（2）推動監管事項全覆蓋，建立實時監管機制。

　　（3）啟用市場主體信用資訊公示系統，工商登記及監管資訊可通過網際網路向社會公開。

　　（4）充分運用大數據資源實現企業信用資訊互聯共用，形成聯合懲戒機制，實現失信企業“一處違法、處處受限”。

　　16、以專業化、技術化、標準化為重點創新監管方式。建議從我國國情出發，認真研究借鑒發達國家在這方面的成熟做法。

　　（1）逐步建立全國統一的信用標準規範體系，形成統一社會代碼制度，以組織機構代碼為基礎對法人和其他組織進行身份標識，實現機構信用體系全覆蓋。

　　（2）打造包括政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信等在內的社會信用體系，實現社會信用體系與國際慣例接軌。

　　（3）形成精準打擊的資訊化監管模式，形成協調監管、隨機抽查、經營者異常名錄、“黑名單”等現代化監管方式。

　　（4）推動監管隊伍專業化，在監管機構率先推行公務員職務與職級並行、職級與待遇掛鉤制度，突出專業技術職級在確定幹部工資、福利等方面的作用。

　　17、充分發揮行業協會、商會的自律作用。近年來消費安全問題頻發，不僅反映了政府市場監管職能的缺位，同時也反映了行業自律、行業規範的嚴重缺失。改革開放以來，雖然各行各業形成了數量眾多的仲介組織，但這些仲介組織大多是行政機構的附屬物，缺乏應有的獨立性，由此使其在維護市場公平競爭中的作用十分有限。

　　（1）與政府簡政放權的改革相配套，摸清“紅頂仲介”的家底，加快推動現有商會、行業協會的“政會分開”、去行政化。

　　（2）支援各個行業的民營企業在自願的基礎上聯合建立各類商會、行業協會，以承接政府更大程度下放的行業管理職能，使其在行業自律、社會監督上有職有權。

　　（3）推行“一業多會”，形成有效的競爭機制，及時淘汰缺乏行業自律的商會、行業協會。

　　（4）儘快修改相關法律，對行業組織的專業性、獨立性、治理框架作出規範，通過建立完善的法人治理結構，形成自己的社會責任擔當。

　　18、調動包括社會公眾、媒體等多方面的力量加強市場監管。在政府“唱獨角戲”的條件下，即使給監管部門大量增加經費和編制，也很難全面解決監管中的矛盾與問題，出路在於調動多方力量，尤其是社會力量，形成全社會的監管合力，構建多元監管體系。

　　（1）建立健全企業信用資訊公示制度，及時發佈資訊，接受社會公共監督。

　　（2）健全輿論監督機制，允許媒體通過新聞報道、調查、評論等多種方式，對市場主體違法行為進行監督。

　　（3）運用和規範網際網路監督，支援公眾利用微信、即時通信工具等新媒體對市場主體進行監督。

　　六、調整優化市場監管權力結構

　　監管轉型不簡單是一個技術問題，它觸及到深層次的行政權力結構調整。建議充分考慮監管轉型的迫切性、現實性，以強化統一性、專業性、權威性為目標，儘快調整優化市場監管機構，形成金融監管、消費市場監管、壟斷行業監管有效性的體制保障。

　　19、儘快組建國家金融監管總局。除了穩定資本市場需要強化金融監管機構統籌協調之外，隨著“網際網路+金融”的創新層出不窮，銀行業、證券業、保險業金融機構之間相互滲透和交叉的趨勢不斷增強，對分業監管模式提出現實挑戰。從這次股市異常波動看，迫切需要整合銀監會、保監會和證監會的職能，組建國家金融監管總局，形成“統一領導、分級負責、條塊結合”的金融監管新體制。

　　20、儘快組建專司消費市場監管的國家市場監督管理總局。網際網路時代為建立涵蓋生産、流通、消費全過程的監管體系提供了重要條件。當前，不少地方政府成立了綜合性的市場監管局並取得較好的效果。建議儘快整合國家食品藥品監督管理總局、國家品質監督檢驗檢疫總局和國家工商行政管理總局的消費品安全監管職能。這三個機構作為國家市場監督管理總局的執行局，使其成為獨立性、專業化的消費品安全監管機構。

　　21、儘快建立統一的國家反壟斷局。我國自2007年《反壟斷法》出臺以來，反壟斷執法工作在國務院反壟斷委員會領導下由商務部反壟斷局、國家發改委價格監督檢查和反壟斷局、國家工商行政管理總局反壟斷與反不正當競爭執法局三個機構行使反壟斷職能。從反壟斷的執法實踐看，由於三家反壟斷機構調查及處罰難以統一協調，使反壟斷的效果大打折扣。從反壟斷的執法實踐看，統一反壟斷職能勢在必行。建議整合商務部反壟斷局、國家發改委價格監督檢查和反壟斷局、國家工商行政管理總局的反壟斷執法權，組建國家反壟斷局。

　　七、加快推進市場監管法治化進程

　　從實踐看，以行政監管為主的傳統市場監管模式難以避免監管的主觀性隨意性，難以形成專業化、技術化、標準化的現代化監管模式，市場監管走向法治化是大勢所趨。建議確立2020年基本形成法治化監管框架的改革目標，對現有監管體制進行系統性重構。

　　22、加快市場監管重要法律的立改廢釋。為使監管轉型于法有據，建議以加快重點領域法律完善促進監管領域改革。

　　（1）適應金融監管轉型的現實需求，修改《中國人民銀行法》、《銀行業監管法》和《證券法》，形成混業監管的法律規範。

　　（2）研究出臺綜合性的《市場監管法》，強化市場監管的權威性；修改《食品安全法》和《藥品管理法》，實行最嚴格的食品藥品安全監管制度。

　　（3）將反行政壟斷納入《反壟斷法》，對國有壟斷等相關監管內容進行清理、修改，使這些行業監管體現公平競爭。

　　（4）以行政規章為依據的城管執法越來越被動，儘快出臺《城市綜合管理法》，提高城市管理的權威性。

　　23、依法梳理和公佈各級政府監管權責清單。與各級政府出臺權責清單相適應，按照職權法定、高效便民、權責一致的要求，突出監管權責清單公開透明。

　　（1）公佈各級政府監管權責清單，使每項監管事項都能夠落實到具體的監管部門。

　　（2）公佈監管部門權責清單，以公開化、透明化促進監管機構依法監管、規範監管程式。

　　（3）對於無法律依據的監管部門一律取消，防止因過度監管增加企業負擔和抑制市場活力。

　　24、依法規範監管程式。要在各類市場監管法律法規中對監管程式進行明確界定和規範。由於我國沒有一部《行政程式法》，監管程式缺乏上位法的依據，建議儘快制定出臺《行政程式法》，並將監管程式的法律規範作為重要內容之一，對政府監管程式進行嚴格規範。