政府性基金是指各級政府及其所屬部門根據法律、行政法規和黨中央、國務院文件規定，為支援某項特定基礎設施建設和公共事業發展，向公民、法人和其他組織無償徵收的具有專項用途的財政資金。政府性基金種類繁多，其基本特徵表現為特別政策性、被徵群體特定性和專款專用性。如何有效規範管理政府性基金？記者就此採訪了中國社會科學院財經戰略研究院研究員張斌。

　　政府性基金預算已列入國家賬本

　　政府性基金預算已經列入國家賬本的4本預算當中，是政府預算體系的重要組成部分。根據財政部網站公佈的《2014年全國政府性基金收入決算表》，2014年全國政府性基金收入共有45項，收入合計為54113.65億元。其中與國有土地出讓收入相關的基金項目共有四項，分別為新增建設用地有償使用費為805.73億元，國有土地使用權出讓金收入40479.69億元，國有土地收益基金收入1413.89億元，農業土地開發資金收入250.30億元，合計為42949.61億元，這四項收入中屬於中央的僅有新增建設用地有償使用費249.70億元，地方政府的基金收入為42699.91億元。可以看出2014年全國政府性基金收入中，與國有土地使用權出讓相關的收入佔去近80%。需要説明的是，約4.3萬億元的國有土地出讓收入是政府從土地出讓中獲得的毛收入，並未扣除徵地拆遷補償、土地出讓前期開發、補助被徵地農民、土地出讓業務支出等成本性支出，2014年這些成本性支出約為3.4萬億元，政府土地出讓收益約為9000億元。

　　扣除這80%的四項土地收入後，政府性基金收入為11164.04億元，包括對社會無償徵收的具有專項用途的資金以及彩票公益金、無線電頻率佔用費、轉讓政府還貸道路收費權、中央特別國債經營基金財務收入、煙草企業上繳專項收入等具有捐贈和資産收益性質的收入。其中，2014年彩票公益金收入為1042.41億元、車輛通行費收入1476.14億元、中央特別國債經營基金財務收入548.77億元、煙草企業上繳專項收入367.50億元。

　　當前管理中存在的問題

　　在張斌看來，首先要區分政府性基金和政府性基金預算，在現行的政府性基金預算中不僅包括大量無償徵收的具有專項用途的財政資金，也包括國有土地出讓收入、煙草企業上繳專項收入等資産性質的收入。

　　從政府性基金的性質看，大量政府性基金項目向社會無償徵收，具有強制性，是實質上的稅收，典型的如地方教育費附加、水利建設基金、文化事業建設費。此外，對交通運輸行業徵收的基金包括鐵路建設基金、民航發展基金、海南省高等級公路車輛通行附加費等，基金收入約1000億元；對電力徵收的基金包括農網還貸資金、大中型水庫移民後期扶持基金、大中型水庫庫區基金、三峽水庫庫區基金、小型水庫移民扶助基金、國家重大水利工程建設基金、核電站乏燃料處理處置基金、可再生能源電價附加等。張斌分析説，這些向社會無償徵收的基金立法層級比國務院“暫行條例”的層級還低，因此不利於控制社會負擔水準，應按照稅收法定原則對政府無償徵收基金的權力進行有效制約。

　　有些政府性基金項目（尤其是對能源、資源類産品、交通運輸業以及附加稅性質徵收的基金）會導致企業經營成本的增加，具有間接稅的性質，這部分成本最終會全部或部分轉化到消費品價格當中，由廣大消費者承擔。

　　由於政府性基金專款專用，各職能部門和地方政府部門均有政府性基金的沉澱，儘管這些基金採用收支兩條線管理模式，但對財政部門來説還是難以統籌使用這些沉澱基金，實際上造成了財政資金的限制並容易形成部門利益的固化。張斌認為，大部分政府性基金項目是由特定部門掌握的，專款專用、封閉運作，造成了各政府部門對財政資金的分割，儘管財政部門可以通過部門預算等措施對部門所有收入進行綜合平衡，相應抵消或減少財政資金部門之間分配的不均衡問題，但大量專款專用收入的長期存在，不利於隨著政府職能調整，形成了財政資金分配固定化、部門化的傾向，造成了大量政府資金沉澱在各個基金項目中，不利於提高資金的使用效率。因此，未來應以全口徑預算管理改革為基礎，對現行政府性基金的各個項目根據收入性質對其預算管理模式進行調整和完善。

　　改革方向：盡可能減少部門專款專用項目

　　2014年11月21日，財預〔2014〕368號文規定，從2015年1月1日起，將政府性基金預算中用於提供基本公共服務以及主要用於人員和機構運轉等方面的項目收支轉列一般公共預算，具體包括地方教育附加、文化事業建設費、殘疾人就業保障金、從地方土地出讓收益計提的農田水利建設、從地方土地出讓收益計提的教育資金、轉讓政府還貸道路收費權收入、育林基金、森林植被恢復費、水利建設基金、船舶港務費、長江口航道維護收入等11項。其中，轉讓政府還貸道路收費權收入轉為一般公共預算非稅收入中的國有資源（資産）有償使用收入；船舶港務費、長江口航道維護收入轉入行政事業性收費，其他各項均轉入專項收入。上述11項政府性基金2014年的收入規模為2209.07億元，約佔政府性基金收入（不包括國有土地出讓收入）總額的20%。

　　在張斌看來，下一步政府性基金改革要與一般公共預算中非稅收入項目，尤其是專項收入的改革統籌安排，盡可能減少部門專款專用項目的數量和規模，提高財政資金統籌使用的力度。對確有必要長期徵收的各類專項收入和政府性基金，應通過進一步推進稅費改革進行歸併，如城建稅、教育費附加、地方教育費附加合併為地方附加稅，水資源費、礦産資源補償費納入資源稅，排污費等環保收費納入環境保護稅，房地産相關收費和基金納入房地産稅。同時，應逐步取消這些項目專款專用的規定，統籌安排這些領域的經費。在稅費綜合改革的基礎上，對確需面向社會徵收的臨時性基金要經過立法機構審批並向社會公開，同時要明確規定徵收期限。嚴格控制新增專項收入和政府性基金項目，提高各類專項收入和政府性基金的立法層級，取消政府部門設置專項資金和政府性基金的權力。對已經開徵的項目要規定明確的到期日，到期的項目要及時停徵，並向社會公開透明。確有必要延續徵收的按照新設基金程式進行立法審查。

　　張斌強調，在清理、整合各類專項資金和政府性基金項目的基礎上，應以中長期重大項目的立法審查和監督為目標，將政府性基金預算改造為重大項目預算。建立覆蓋重大項目的可行性論證、投資規模、期限、資金籌集和債務償還、項目建設進度、項目決算和績效評價全過程的預算審查監督機制。從資金籌集角度，重大項目預算應包括面向社會徵收的政府性基金、上級政府的專項轉移支付、與項目直接相關的市政債等政府性債務（含政策性金融和各類貸款）、公共財政預算投入的資金以及社會資本的投入。從資金使用的角度，重大項目預算不僅要編列項目建設資金支出進度，還應編列還本付息的資金安排。張斌建議，以新設的鐵路發展基金和棚戶區改造專項資金作為編列重大項目預算的試點，逐步改造完善政府性基金預算。