明確國民經濟社會發展規劃的定位和性質

　　現行的“五年規劃”是在計劃經濟時代“五年計劃”的基礎上發展而來的，從“十一五”時期開始更名為五年規劃。從“計劃”到“規劃”的變革，反映了我國政府主動適應建設社會主義市場經濟體制的內在要求，推進國民經濟社會發展戰略逐步從“計劃指令性”向“戰略指導性”的轉變。然而，由於歷史慣性和顯示操作等層面因素的影響，我國現行的五年規劃在一定程度上仍遺留某些“計劃”色彩。面向未來，面對黨和國家全面深化改革的新要求，應以“十三五”規劃編制工作為契機，進一步明確國民經濟社會發展規劃的定位和性質。

　　國民經濟社會發展規劃要明確經濟社會發展中政府與市場的分工。規劃應更多探討和謀劃政府如何搭建戰略功能平臺和積極引導市場，為市場在資源配置中起決定性作用營造良好環境。比如，在産業導向方面，不是單純列舉發展産業的重點，而是更多反映政府應如何通過功能性政策引導市場投資産業；同時，對於充分競爭行業領域的具體規劃佈局可以考慮少提或不提。

　　適當延長國民經濟社會發展規劃期限

　　五年規劃是我國國民經濟社會發展中的重點戰略文件，歷次國民經濟社會發展規劃的期限大多在五年。究其原因主要是改革開放後我國在很長一段時間處於經濟起飛階段，經濟社會發展速度較快，現實國情變化相對較快，五年規劃期有利於切實把握經濟社會變化的新情況和新要求，更好地指導現實經濟社會發展工作。

　　目前我國經濟社會發展進入了相對成熟的階段，經濟增長速度保持穩定或有所下降，包括基礎設施等在內的現實經濟社會條件變化的速度與節奏都較之改革開放前段時期有所放緩。與此同時，近年來全球主要國家和地區的戰略規劃期限都在10年左右或以上，比如《歐盟2020戰略》、日本的《新成長戰略》和《再生戰略》、俄羅斯的《2020戰略》等規劃期都在10年左右，南非的《2030年國家發展規劃》和南韓的《綠色增長戰略》規劃期均為20年。由此，我國未來發展規劃的期限應考慮延長至10～20年。

　　從我國經濟社會發展戰略方向和實際情況看，黨的十八大已為2020年前我國經濟社會發展做出了明確導向，十八屆三中全會為2020年前全面深化改革做出了具體安排，“十三五”規劃五年戰略指導的功能在一定程度上被弱化了。與此同時，2020～2025年是我國邁入高收入國家行列的關鍵時期，這一階段我國經濟社會發展的戰略導向應在“十三五”規劃期間提前謀劃，以在較長時間內明確發展方向、保持政策定力，真正發揮中長期規劃的戰略功能。由此，“十三五”規劃期限可以考慮展望至2025年，為我國順利邁入高收入國家行列提供科學謀劃和戰略指導。

　　加快推進各類和各級規劃體系的統籌協調

　　從我國現行規劃體系看，存在國民經濟社會發展規劃與專項規劃關係不清、中央政府規劃和地方政府規劃存在衝突、五年規劃與年度計劃銜接不緊等問題。“十三五”規劃編制工作應重視這些問題，逐步推進各類和各級規劃體系的統籌協調。

　　首先，應明確國民經濟和社會發展規劃與其他同級專項規劃的關係。國民經濟和社會發展規劃是對全國改革開放和現代化建設的總體部署，是其他各級各類規劃、年度計劃以及制定各項經濟政策的依據。但我國國民經濟社會發展總體規劃與專項規劃之間內容交叉重復，而且專項規劃發佈時間太晚，有的專項規劃甚至比總體規劃晚2年才公佈。考慮到這些問題，應從以下幾方面加強二者的銜接。一是減少專項規劃，其編制要限定在政府履行社會管理、公共服務職能以及需要政府扶持、調控和引導的領域，對於完全由市場發揮作用的競爭性領域，應逐步退出。二是要加強總體規劃與專項規劃內容銜接，完善各規劃編制部門的溝通機制；總體規劃完成後，專項規劃要以此為綱，加強銜接；同時建立總體規劃與專項規劃銜接的責任制度，由專項規劃編制部門負責銜接。三是總體規劃與專項規劃需同時啟動編制，規劃主管部門應明確要求專項規劃與總體規劃同年發佈。

　　其次，應協調國家五年規劃與地方五年規劃的關係。受規劃體制、行政管理、財稅體制改革不到位及規劃期與政府換屆週期不一致等的影響，五年規劃實施中經常出現以地方規劃為主、中央規劃難以在地方落實的結果。加強二者的銜接，可以從以下幾方面入手。一是逐步劃定中央政府與地方各級政府的事權，理清各級政府在規劃方面的職責分工。二是加強二者指標的銜接，約束性指標要繼續以科學發展觀為指導，自上而下確定，中央政府負責制定、分解和落實，地方嚴格按照中央的要求貫徹、執行；預期性指標則應廣泛徵求地方政府的意見，自下而上確定，各級政府通過引導市場爭取實現。

　　此外，應實現五年規劃和年度計劃的有效銜接。在市場經濟條件下，中長期規劃和年度計劃都是政府履行公共管理和公共服務職責的重要依據和重要手段。但從年度計劃執行看，經常出現經濟增長、投資規模、能源消耗總量及相關指標超出五年規劃的預期目標，而經濟結構調整、經濟發展方式轉變、資源節約和環境保護、公共服務等與五年規劃的要求差距明顯等問題，影響了五年規劃的有效實施。今後要把中長期規劃作為制定年度計劃的重要依據，加強二者的銜接，年度計劃系列和指標體系應按照盡可能與中長期規劃銜接的要求加以改進和創新。

　　強化規劃的時代傳承性和國際責任

　　五年規劃一方面應一脈相承、前後呼應，注重其一貫性和傳承性；另一方面應與時俱進，注重其現實性和時代性。與此同時，隨著我國已成為全球第二大經濟體，並在不久的將來成為全球最大經濟體，國內戰略政策的國際溢出效應逐步增強，因此中長期規劃應綜合統籌考慮國內與國外兩個大局，真正擔負起“大國責任”。

　　近年來，其他國家和地區的戰略規劃都考慮了時代傳承性或國際責任問題。《歐盟2020戰略》針對歐盟國家間互連性差和金融危機後經濟增長乏力的現實情況，結合前期《裏斯本戰略》執行的失敗教訓，突出了“智慧增長、可持續性增長和包容性增長”的口號，力圖建立一個“智慧的歐洲”和“流動的歐洲”，並實現區內國家間的包容性發展。南非的《2030年國家發展規劃》針對金融危機後減貧趨勢倒退和社會差距拉大的問題，提出要在未來二十年內實現減貧和社會公平；俄羅斯的《2020戰略》針對其經濟過度依賴能源出口的重大問題，提出要實現從“能源出口型經濟”向“社會創新型經濟”的過渡；日本的《新成長戰略》和《再生戰略》針對人口老齡化帶來的長期經濟增長乏力以及金融危機與地震海嘯帶來的短期經濟衝擊等問題，提出了“保持前沿國家地位”的口號，並提出要通過基礎設施與産業合作推進實現與東亞國家（包括東南亞）共同進步。

　　同時，我國的規劃編制工作應凸顯規劃的時代傳承性。首先，要積極體現我國規劃工作和規劃內容的一貫性。可以考慮在“十二五”中期評估的基礎上，對“十二五”規劃完成情況及其經驗教訓進行系統總結，並將其寫進“十三五”規劃文本。其次，規劃還可以考慮提出較為鮮明並具時代特徵和時代精神的戰略口號。比如參照《歐盟2020戰略》，提出成為“協調、智慧、可持續性和包容性發展的負責任大國”的戰略導向。

　　此外，應通過“開門辦規劃”和“出門講規劃”體現我國戰略規劃的“大國責任”。首先，“十三五”規劃不僅要針對國內經濟發展戰略導向進行謀劃，還需考慮適當加入我國對外戰略和帶動周邊及亞太地區國家與發展中國家包容發展的長期規劃內容，體現規劃的國際性。與此同時，規劃在制定過程中應以適當的方式與相關國家進行溝通，了解他們對我國規劃的建議與訴求，並在規劃制定後在全球進行廣泛宣講，不斷提升五年規劃編制工作和實施執行的開放性。另外，還應以對外規劃宣講為契機，積極向發展中國家傳輸我國戰略規劃歷史經驗，推廣中長期規劃的“中國模式”，拓展我國中長期規劃工作的“外溢效應”。

　　（作者單位：國家發展和改革委員會經濟研究所，本文為2014年度國家社科基金重大項目“十三五時期我國發展環境、發展趨勢和戰略思路研究”的階段性成果之一）曾錚 郭春麗