近日，湖北省畜牧獸醫系統自上而下腐敗窩案被檢查機關曝光，一時引起社會強烈反響。湖北省畜牧獸醫系統大到省級畜牧獸醫局一個處室的處長，小到地級市畜牧醫局下轄一個獸醫站的站長，共27人，通過隱蔽途徑非法收取回扣等方式，共貪污國家財政用於“國家動物疫病強制免疫計劃”的專項補貼資金共計3600余萬元。這些被貪污的公共財政資金，本來應該全部用於免費給農民飼養的家畜打疫苗，結果卻成了這些基層“蛀蟲”的貪腐來源。

　　財政資金使用過程中的漏洞

　　問題究竟出在哪？我們應該從中汲取哪些教訓？分析此案例，我們發現，“8毛錢”的疫苗背後其實隱藏著巨大的公共財政資金使用與管理的漏洞。問題的關鍵在於，公共財政資金的“最後一公里”，尚未被納入有效的監管系統。公共財政資金的“最後一公里”，即公共財政資金流向提供公共服務或産品的供應方階段。該階段的主要形式有兩種：一是政府購買公共服務或産品，財政資金流向市場主體；二是政府直接提供公共服務或産品，財政資金依然留在政府內部，只是從一個部門轉移到另外一個部門或政府下屬事業單位等機構。

　　“國家動物疫病強制免疫計劃”（以下簡稱“免疫計劃”）是一項國家性戰略計劃，根據《中華人民共和國動物防疫法》等法律法規要求，為認真貫徹《國家中長期動物疫病防治規劃》而制定的，其內容包括對高致病性禽流感、口蹄疫、高致病性豬藍耳病、豬瘟等4種動物疫病實行強制免疫。眾所週知，公共政策的背後必須有“人”“財”“物”的資源跟進，才能夠得以實施。

　　根據農業部近幾年所印發的《“國家動物疫病強制免疫計劃”的通知》可知，負責此項政策落實的業務主管部門是各級農業部門，具體實施單位是其所屬獸醫部門。支援此項政策得以實施的主要資金來源分兩類：一是中央財政專項補貼；二是地方政府專項配套資金。根據文件，我們可以很容易厘清兩件事情：一是用於“國家動物疫病強制免疫計劃”的公共財政資金，屬於農業部門下屬獸醫部門的專項轉移支付資金，主要採用自上而下的“條條”管理模式。在湖北省，農業部門中獸醫系統與畜牧系統合併為畜牧獸醫局，主司該專項資金的使用、管理與監督責任；二是公共財政資金的“最後一公里”的使用與管理權主要由地方畜牧獸醫局及其重大動物疫病防控處、基層獸醫站等機構負責。此類機構享有巨大的權力，包括強制免疫動物疫病疫苗的採購、保存、使用監管，制定並執行強制免疫計劃實施方案等具體工作。財政部門僅對此過程中所需經費等負有“文件式”監管責任。

　　財政資金管理與監督存在的問題

　　由此可見，用於“免疫計劃”的公共財政資金管理與監督存在以下兩方面的主要問題：一是資金管理系統相對封閉。此項目所涉及的公共財政資金，實際上是各級畜牧獸醫系統內部的專項資金，屬其“固有利益”，主要由各級畜牧獸醫部門負責資金分配、使用、管理與問責。畜牧獸醫部門在公共財政資金的“最後一公里”，按照文件可以決定疫苗服務“由誰提供”、“如何提供”、“如何付款”等重要事項。可以説，公共財政資金在“最後一公里”的管理系統相對封閉，各級畜牧獸醫部門擁有較大自由裁量權。二是有效資金外部監管系統長期缺位。按照文件規定，儘管財政部門負有一定的“經費監管責任”，但實際上，由於此項資金主要屬於畜牧獸醫系統的專項資金，受專項資金性質所限，財政部門並不能對此資金的具體流向、使用效果等展開詳細的監督與問責。另外，“免疫計劃”及其財政資金“最後一公里”的具體實施工作具有很強的專業技術性，這不僅給日常監督工作造成困擾，而且為擁有較大自由裁量權的各級畜牧獸醫部門提供了活動空間，由此也給相關行業與機構提供了尋租的機會。

　　由於專項財政資金的使用與管理系統過於封閉，同時又長期缺乏有效的外部監管系統，所以才給湖北省畜牧獸醫系統的各類貪腐行為創造了可乘之機。我們有理由擔憂，從2008年至2010年，每年中央財政下撥及各省級財政配套用於重大動物疫病疫苗補助經費合計50多億元，真正用於為“三農”服務的實際資金規模有多大？

　　不能放鬆公共財政資金使用的“最後一公里”

　　世界各國反腐經驗告訴我們，防治腐敗的關鍵一環就是要抓住公共財政資金的“牛鼻子”，尤其不能放鬆公共財政資金使用的“最後一公里”。因為，有效提高“最後一公里”的資金使用、管理與監督等工作效果，將直接影響國家宏觀政策的實際實施效果，更會影響到百姓對政府的信任度和擁護度。另外，中共十八屆四中全會明確提出要完善監督系統建設，以實現監督權力對行政權力的有效監督與約束，其中包括完善檢查、監察、審計三大主要監督子系統。從湖北畜牧系統反貪成果來看，檢查與審計合力推動反腐，是今後反腐工作的重要路徑。審計監督以財政資金流為主要線索，可以向紀檢監察監督提供專業性、技術性的資訊與數據，進而幫助紀檢監察系統深入推動反腐倡廉工作，更可以為完善公共財政管理體制建設提供重要依據。

　　（作者為中國社會科學院財經戰略研究院副研究員）