□本報記者 肖敏

　　日前，民航局正式印發《加強民航法治建設若干意見》（以下簡稱《若干意見》）。《若干意見》有哪些主要特點？目前我國民航法治建設現狀如何，還需要如何完善？落實《若干意見》的關鍵是什麼？帶著一系列問題，本報記者採訪了民航局政策法規司副司長郭仁剛，對《若干意見》進行了深入解讀。

　　民航法治建設具備良好基礎

　　記者：為什麼要制定《若干意見》？《若干意見》有哪些主要特點？

　　郭仁剛：2014年，為加快建設社會主義法治國家，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對全面依法治國作出總體部署。為了貫徹落實黨中央部署，立足民航法治建設實際，民航局在充分調研並聽取民航地區管理局、航空公司、機場和民航院校等單位意見的基礎上，經反覆討論修改，形成了《若干意見》最終稿。

　　《若干意見》立足民航法治建設實際，科學部署了推進民航法治建設的主要任務，提出了民航法治建設在法規體系、能力建設、法治思維等方面的一系列新觀點、新舉措和總體目標，對民航法治建設具有指導意義，可以説是民航法治建設的“風向標”。同時，《若干意見》不僅從民航行政機關主體的角度提出了依法行政的主要目標和任務，還從民航市場主體角度勾勒出整個行業的法治建設藍圖，對整個行業的立法、執法、守法、用法作出全面部署，必將有力推動民航法治建設進程。

　　記者：您提到《若干意見》是“立足民航法治建設實際”，我國民航法治建設現狀如何？

　　郭仁剛：目前我國民航法治建設已經具備了良好基礎。自2004年《國務院關於印發全面推進依法行政實施綱要的通知》發佈以來，民航局緊緊圍繞“強化理念，構建制度，建設隊伍，提升效能”，通過深化體制改革、強化依法行政理念，完善各級職責分工、切實轉變政府職能，加快法制建設、健全民航法規體系，加強隊伍建設、滿足監管工作需要，規範執法行為、創新行業監管方式，加強執法監督、確保執法公正廉潔等，大力推動民航法治建設進程。

　　我國已初步形成了由1部法律（《民用航空法》）、30部行政法規和行政法規性文件以及122部現行有效規章組成的多層次、基本完備的民航法規體系框架，行業監管體制機制得到完善，監管隊伍建設基本可以滿足行業運作和管理要求。但是，我國民航法治建設在有些方面還有待完善。個人認為，民航立法協調性和系統性、立法工作品質還有待提高，民航行政機關職責、行政執法行為還需要重新梳理規範，監管隊伍的執法能力有待增強，內外部法律環境需要改善，增強從業者和消費者的守法、用法意識也迫在眉睫。

　　立法、執法、守法、用法有待完善

　　記者：您剛才提到民航立法協調性和系統性還有待增強，對此，《若干意見》制定了哪些有針對性的措施？

　　郭仁剛：長期以來，我國民航立法缺乏整體規劃，導致協調性和系統性不足。為了科學指導民航法治建設，增強立法系統性，民航局正在編制民航“十三五”立法規劃。該立法規劃將作為“十三五”期間行業立法的依據，與年度立法計劃結合，每年更新。通過在“十三五”期間實施該規劃，逐步實現民航法規體系由完成數量向完善體系轉變。

　　除立法缺乏整體規劃外，民航規章、規範性文件也存在一些相互抵觸和衝突的問題。這種“碎片化”現象導致政策“紅利”對衝，制約行業發展。民航局將建立健全清理的常態機制，對相關法律、法規、規章進行梳理。民航局政策法規司也將在相關司局起草規章階段提前介入，保證規章配套銜接，同時加快立法速度，推進民航治理體系現代化。

　　記者：您所説的“民航行政執法行為還需要重新梳理規範”，《若干意見》中是如何給出指導意見的？

　　郭仁剛：規範行政執法行為是實現民航治理能力現代化的重要內容。規範行政執法行為，目前具體而言就是要統一併完善執法程式和操作流程，統一民航行政執法檢查單，統一規範民航行政執法裁量制度，統一行業監管資訊平臺。以民航行政執法檢查單為例，目前針對同一項檢查內容，不同地區管理局的行政執法檢查單的表現形式往往不同，給行政執法帶來了一些不便。目前，民航局正在以各執法專業系統為單位，形成形式統一且包含所有檢查事項的行政執法檢查單。

　　記者：在立法、執法方面還有哪些問題需要解決？

　　郭仁剛：完善民航行政機關、企事業單位和社團組織之間的協作機制。《若干意見》中提出 “發揮社團的作用”，這是實現治理能力現代化的必然要求。由政府和企事業單位治理行業的機制需要改變，政府應給企業和社團組織留出更多的治理空間。民航後續立法也將秉承政府逐漸回歸公共服務、加強社會性管制的定位，發揮社團組織服務作用，積極參與行業自治。另外，在改善民航發展的外部司法環境方面，民航局將積極呼籲相關部門理解和支援，爭取通過司法解釋、指導案例等多種形式，為行業發展創造良好的外部環境。

　　記者：在守法和用法方面，民航還有哪些不足之處？

　　郭仁剛：守法、用法方面的不足主要體現在違法行為依然較多，行業法治意識有待增強。行業運作違法行為主要表現為三類：一類是主觀故意的法人違法，像一些機組超時等行為就屬於主觀故意違法，這種違法行為的發生多是受經濟利益驅動。一類是員工過失，往往表現為發生一些孤立的事件。還有一類就是介於這兩類之間，企業並不想發生，員工不認同、不重視規章制度而導致的違法行為。

　　另外，在基層調研時，我們發現行業依法監管在認識上和運用方面也存在誤區：行業監管往往只以體現了民航特殊性的法律——《民用航空法》——為監管依據。民航行業管理是社會管理的重要組成部分，行業執法依據應當從國家的整個法規框架體系通盤考量，例如可以依據《安全生産法》《特種設備管理法》《無照經營查處取締辦法》《關於特大安全事故行政責任追究的規定》等法律法規進行民航行業管理。因此，加強法制培訓，提高工作人員的法治素養和依法辦事能力也是當前的工作重點之一。

　　落實《若干意見》

　　要抓“關鍵少數”和制度的實施

　　記者：《若干意見》從四個方面明確了16類基本任務，目前民航局重點推進的有哪些？

　　郭仁剛：在完善法規體系方面，推進立法規劃指導，制定民航“十三五”立法規劃；積極配合全國人大、國務院做好《民航法》修訂和《航空法》制定工作。

　　在加強監管能力建設方面，嚴格依法依規執法，統一併完善執法程式和操作流程，統一民航行政執法檢查單；進一步簡政放權，繼續取消和下放行政審批項目；加強監察員培訓體系建設，完善監察員培訓大綱，加大監察員崗前培訓力度，完善管理考核。

　　在強化行業依法運作方面，完善民航行政機關、企事業單位和社團組織之間的協作機制，研究影響和制約行業發展的外部法律環境因素，提出相關法律法規的立改廢意見和建議，深度參與民航國際公約的制定修訂。

　　在增強守法、用法意識方面，增強行業法治意識，完善民航行政機關各級領導幹部學法制度，發揮黨委（黨組）中心組學習平臺作用，加強領導幹部法治思維培養。

　　記者：您認為將《若干意見》落到實處的關鍵是什麼？

　　郭仁剛：落實《若干意見》的關鍵是抓“關鍵少數”和抓制度的實施。這裡所説的“關鍵少數”就是民航行業各級領導幹部。“關鍵少數”應該帶頭遵守法律，充分發揮領導幹部的關鍵作用。孟子説“徒法不足以自行。”法律制定實施了，並不代表它就能自動發揮作用。法律與制度，説到底還是要靠人來執行和推動，各級黨組織和領導幹部在法治建設方面必鬚髮揮積極的推動作用。只有各級黨組織和領導幹部對法治尊重和信仰，才能帶動全行業員工對法治的尊重和信仰。

　　此外，還要強化對法律實施的配套制度、體制、機制建設，確保法治實踐的有效推進。法治建設是需要客觀條件的，改善民航法治建設的客觀環境，加強行業內部法治建設配套制度、機制建設，改善行業外部法律環境，是推進民航法治建設的需求和趨勢。目前，民航法律法規已經相對完善，制度的實施在民航業更為迫切和關鍵。