原標題：專家談農村土地三權分置改革 關鍵是土地經營權定性

　　●土地所有權，農戶承包權和土地經營權。三權給予法律地位是沒問題的，土地所有權和農戶承包權也沒有問題，關鍵是怎麼給土地經營權定性。

　　●我們與其將經營權做大，還不如將承包經營權權利設置完整的同時再給經營權賦權，這樣我們法律和政策關係上就順了。

　　●農村集體産權制度改革關鍵要賦予農民更充分的財産權利，重點要賦予農民對擁有的集體資産股份的佔有權、收益權，有償退出權及抵押權、擔保權、繼承權。按照中央的要求，對賦予農民的這六項權能應該區別對待。

　　全國人大農業與農村委員會副主任委員劉振偉、農業部經營管理司司長張紅宇、國務院發展研究中心學術委員會副秘書長劉守英等專家和官員在日前舉行的“2015中國農村發展高層論壇”上就“三權分置”（即土地所有權、承包權、經營權分置）和産權制度改革等事關農村發展的重大改革議題發表了自己的觀點。

　　劉振偉：

　　三權分置關鍵是土地經營權定性

　　按照中央一號文件精神，現在全國人大正在抓緊對《農村土地承包法》進行修改。這次修法主要針對中央對土地承包關係的穩定和完善做出的一系列大政方針。

　　重點考慮以下幾個問題：一個是三權分置問題，土地所有權，農戶承包權和土地經營權。三權給予法律地位是沒問題的，土地所有權和農戶承包權也沒有問題，關鍵是怎麼給土地經營權定性。現在眾説紛紜，有人認為是債權，有人認為是物權，債權的理由是土地經營權就是依據租賃合同契約關係而産生的，沒有租賃合同，沒有契約關係就沒有這個債權關係。認為它是物權根據大陸法係民法理論推下來的，土地經營承包權，國有土地經營權。第三種理解，一些權威專家説根據承包期限長短來判斷是物權還是債權，流轉期限短就是債權，流轉期限長就是物權。怎麼定性法律必須要明確。另外，國際上現在對債權物權化管理是一個趨勢，這是第一個需要明確的。

　　第二，賦予土地承包經營權的抵押擔保融資問題。現在的問題是如果土地經營權界定為債權它是不能抵押的，只能質押或者擔保。

　　第三，落實土地承包關係長期不變的具體形式問題。土地承包關係的“長久不變”要不要有期限？開始調研時有兩種觀點，一種認為應該設置期限，一種認為不應設置期限，特別是民法專家認為，土地承包權是用益物權，就是一種期限物權，日本佃權也是55年，中國的民法佃權最長也是50年，期限多長可以商量，不設期限説不過去。

　　第四，還有一個重要問題。農民在城鎮定居後是否應交回承包地，這個問題在於政策性文件和法律不一致。原來的《土地承包法》規定，農戶落戶在小城鎮後其在集體的土地可以不交，但是進入設區的市以後，原來的承包地是要交回，但是國務院戶籍制度改革的文件裏規定，取消農民的三權作為條件，承包地要交回、宅基地要交回，集體承包經營要退出，退出以後才能在城鎮落戶，不能以這個作為條件。所以，法律和政策需要銜接一下，銜接兩種不同意見。再一種意見認為，完全不收回承包地也有問題，人在變，地怎麼能永遠不變呢？這種意見主張有條件收回。比如農民已經在城鎮落戶，有了住房、穩定收入來源，完全納入城鎮職工或者城鎮居民社保體系，已經喪失了集體經濟産業資格，在承包期內這個地鼓勵無償的交回，這是自願的。如果你不想無償交回可以有償退出，你的投入做一些補償，自願交回和有償補貼。

　　劉守英：

　　明晰“三權”內涵關係

　　是首要問題

　　“三權分置”改革在80年代就開始探索，現在面臨三方面問題。

　　第一個問題，集體所有權、承包權和經營權這三者之間是一個什麼樣的關係，這也是“三權分置”改革的根本問題。集體所有權實際上是在一個時點設置下的人人共有、人人有份的所有權制度。所以，我不認同集體所有權就是集體組織享有集體所有權，和整個包産到戶改革將集體所有制利益內部化，如果做強集體經濟組織或者某一個載體這是個倒退，更加明確在某一個時點集體成員權的共有，集體所有權不是集體組織的所有權，是按份共有所有權，是一個成員權。

　　第二，承包權是集體所有權跟集體組織內部成員之間發包和承包的關係，但是承包權在承包法的設置上是跟集體所有權同等的一個財産權，集體組織內部擁有合法成員權的人承包集體組織內部土地的財産權，這兩個權利是平等，但同時是可分裂的權利。

　　第三，經營權在現在的法律設置裏沒有明確講，經營權和承包權在現在的法律架構是合一的，經營權是承包經營權派生出來的，不是一個獨立的權利。經營權受誰約束？受承包經營權約束。這兩者之間是根據一定的和約期限來確定各自的權利和義務的關係。所以，這是一個非常重要的事兒，三權之間的關係沒有被認真回答。

　　經營權的權利性質，經營權是從承包經營權派生出來的權利，承包權和經營權的設置上類似清末時的兩田制，承包權是一個田地權，經營權是一個田面權。經營權從這麼一個和約關係來講，不能大於承包經營權。我們目前的問題是出在哪兒呢？十八屆三中全會以後，最後的設置結果為了使經營權便利新的經營主體來擴大它的經營規模，經營權去獲得擔保抵押，我們實際上是做大經營權，但是把承包權的權利進行了約束，地方操作的時候面臨很大的問題，一個派生出來的權利居然大於它的母權利。所以，我們在法律上就會産生非常大的風險。另外，銀行也産生非常大的風險。

　　我認為，經營權的權利是承包權派生出來的權利，它必須小于或者等於承包經營權的權利。現在做大了經營權，對承包經營權的權利進行約束的結果是經營權擔保抵押權到底多大的價值？它本身比承包經營權小，但是我們設置比它大，我們實際操作的過程中最後帶來一些問題，承包經營權不得擔保抵押，但是經營權可以擔保抵押，怎麼操作？第二個問題，一旦經營權擔保抵押出現風險的時候，承包權的權利價值如何保證。第三個問題，由於經營權擔保抵押權的價值在法律上無法認同，會帶來銀行在操作過程中風險非常大，而且成本很高。所以，我的基本觀點，我們與其將經營權做大，還不如將承包經營權權利設置完整的同時再給經營權賦權，這樣我們法律和政策關係上就順了。

　　張紅宇：

　　集體産權制度改革

　　是農村改革深水區

　　當前改革進入深水區，農村改革的深水區是産權制度改革。雖然農村集體産權制度改革破題甚早，但是30多年過去了，農村集體産權制度改革在全國層面仍然是一個有待繼續深化的重大話題。

　　“三農”問題的核心是農民，農民問題的關鍵在收入。深化改革有利於明晰産權關係，廓清權利邊界，為提高農民家庭經營收入，穩定工資性收入，增加財産性和轉移性收入進一步夯實基礎。

　　農村集體産權制度改革包括資源、資金、資産。包括耕地、草地，全國農村集體土地的總面積為66.9億畝，即便從經營型資産角度來看，非資源性資産達到2.4萬億元。按58萬行政村測算，村村規模達到447萬，但是東中西差距甚大，東部地區，特別是城市郊區以行政村為單位，農村經營性資産高達數億，甚至數十億的不在少數，但是更廣大的中西部地區所謂的經營性資産很少。在這麼錯綜複雜，區域差異非常大的外部環境下，深化農村集體産權制度改革的抓手在什麼，重點領域是什麼都需要認真探索。

　　張紅宇提出，農村集體産權制度改革要聚焦于三個關鍵領域。第一個是資源性資産的改革問題。現在18.2億畝還是20.3億畝的農村耕地的改革，我們現在正在做的農村土地承包經營權確權登記頒證就是資源性改革的最重要的工作。按照中央要求把家底搞清楚，搞好這項工作有利於推動農村土地經營權流轉，有利於發展農業規模經濟，有利於生成現代農業發展的機制，從去年開始中央要求五年的時間把這項工作完成，摸清農村土地家底，使經營權得到更大範圍地優化，提升我國農村土地的産出效率，同時土地經營的勞動生産效率和整個資源的配置效率。

　　第二個改革是狹義上的農村集體産權制度改革，更多是聚焦于農村經營性資産的改革，這個改革涉及的重點是將其折股量化到人、落實到戶，健全資産運營的管理、監督和收益分配機制，發揮農民股份合作。其中涉及成員資格的界定問題，涉及股權的設置和管理問題。

　　第一，成員資格的界定問題，包括什麼時間、什麼人，量化到戶、量化到人的集體資産産生的收益。第二，我們所謂的實行股份合作，到底是集體股，各類股還是集體股到底怎麼設置，現在各個地方也有不同考慮。第三，股權管理到底採取動態管理還是靜態管理。改革開放到今年三十多年，農村社區從封閉到開放，成員過去是固定的，現在是流動的，外來的打工者在這兒幹了二、三十年，他有沒有資格分享本社區經營性資産帶來的收益問題。

　　農村集體産權制度改革關鍵要賦予農民更充分的財産權利，重點要賦予農民對擁有的集體資産股份的佔有權、收益權，有償退出權及抵押權、擔保權、繼承權。按照中央的要求，對賦予農民的這六項權能應該區別對待。對於農民擁有的集體資産股份的佔有和收益權，重點是在所有開展股份合作制改革的地區，全面賦予集體資産股份的佔有權和收益權。對於有償退出權和繼承權，要選擇有條件的地方探索賦予這兩項權利，有償退出權重點是探索有償退出的範圍，長期來看是必須要做的，如果農民沒有有償退出的通道，城鎮化是一個半拉子工程。怎麼有償退出？退出以後誰來接盤？多大範圍做這個事兒？繼承權重點是探索具備法定繼承人資格，但是不是集體成員的人員繼承集體資産股份的規則。對於抵押權和擔保權，這比農村土地經營權的抵押擔保問題更加複雜，由於抵押、擔保可能會對集體經濟的産權結構、農村社區的社會結構帶來影響，賦予這兩項權利必須審慎穩妥。這個權利是一個無法獨立行使的用益物權。這個房屋有個股份，你可以有收益權，但如果轉讓，抵押擔保這一份兒，這一個股，不好分割。所以，我們強調要在農業部，包括金融部門，包括監管部門的引領下，批准之下，有限的進行試點。