市場是“多個人的遊戲”。吸引社會資本投資鐵路，不僅能擴大融資渠道，還能培育鐵路市場，推動行業轉型發展。深化鐵路投融資體制改革，重在細化有關戰略舉措，用改革的辦法消除社會資本進入鐵路的障礙，形成多元投資格局。這是鐵路可持續發展的關鍵，也是事關國家投資體制改革全局的大事——

　　7月30日，國家發展改革委基礎産業司有關負責人表示，國家發展改革委已經會同財政部、國土資源部、銀監會、國家鐵路局聯合印發了《關於進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》，明確將全面開放鐵路投資與運營市場，拓寬投融資渠道，完善投資環境，以促進鐵路事業持續健康加快發展。

　　長期以來，由於鐵路投資規模大，收益預期不樂觀，投資權益缺乏保障，社會資本對鐵路建設項目大多持觀望態度。隨著這一《意見》的頒布實施，社會資本在鐵路建設項目面前踟躕不前的局面能否改變？民間資本的投資權益能否真正得到有效保障？

　　 吸引民間投資正當時

　　經過多年的發展，我國鐵路建設已經取得了顯著成績，營業里程突破11.2萬公里，其中高速鐵路營業里程突破1.7萬公里，位居世界第一。

　　不過，經過近年來的高強度投資之後，鐵路建設融資壓力也日益加大。數據顯示，截至2015年一季度鐵路總公司負債已達3.75萬億元，還本付息壓力日益加大。

　　“要保持鐵路持續健康發展的良好勢頭，就必須解決好鐵路建設投融資問題。”國家發展改革委基礎産業司有關負責人説，鐵路建設不能再靠國家投資單打獨鬥，必須實現投資主體多元化，廣泛吸引社會資本參與。

　　長期以來，我國社會資本投資鐵路的方式相對比較單一，主要包括獨資和合資兩種模式。

　　《意見》明確，將推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，運用特許經營、股權合作等方式，通過運輸收益、相關開發收益等方式獲取合理收益。

　　有關負責人表示，近期，國家發展改革委推出的PPP項目庫中已經包含了一些鐵路項目，個別地方已著手啟動PPP項目的前期準備工作。有關部門將鼓勵各地根據項目特點，借鑒相關經驗大膽嘗試。

　　《意見》還明確，鼓勵社會資本以股權轉讓、股權置換、資産並購、重組改制等資本運作方式盤活鐵路總公司存量資産。

　　此外，《實施意見》還鼓勵用好鐵路發展基金這一融資平臺，進一步拓寬社會資本投資基金的渠道。按照特事特辦的原則，支援通過設立專項信託計劃和公募基金産品募集鐵路發展基金。

　　“總的來看，社會資本既可以通過直接投資參與鐵路建設和運營，又可以選擇資本運作方式不直接參與鐵路建設和運營，投資渠道更寬，模式更多樣。”有關負責人説。

　　社會資本收益有保障

　　《意見》明確，在項目選擇過程中，優先推薦市場前景較好、投資預期收益較穩定的項目。社會資本投資鐵路同等享受國家有關支援鐵路建設實施土地綜合開發的政策。

　　國家發展改革委經濟體制與管理研究所市場體系室主任史立新説，“鐵路項目最直接、也最容易實現外部效益內部化的一個方式，就是通過土地綜合開發來提高項目整體收益。這是國際普遍做法，也確實對鐵路發展起到了重要作用。”史立新舉例説，香港地鐵公司是全球效益最好的鐵路公司之一，2014年基本業務利潤115.7億港元，這其中物業發展、物業租賃及管理等綜合開發收益佔60%以上。

　　支援鐵路土地綜合開發是鐵路投融資體制改革的主要內容，2013年國發33號文和2014年的國辦37號文對國鐵實施土地綜合開發給予了一系列扶持政策。這次讓社會資本享受與國鐵同等政策，充分體現了國家大力支援社會資本投資鐵路的決心。

　　另據了解，對於按規定實行市場調節價的鐵路項目，將實行由企業自主定價；發揮政府資金的引導作用，對公益性運輸，建立合理的補償制度。

　　有關負責人表示，今年年初，國家已經放開了部分鐵路運輸産品的價格，今後還將按照市場化的原則，繼續推動運價改革。

　　同時，為發揮好政府資金的引導作用，中央將率先安排一定規模的預算內資金支援社會資本控股的城際鐵路和中西部幹線鐵路項目，發揮好“四兩撥千斤”的作用，激發市場活力，也鼓勵地方政府配套跟進，出台資金支援政策。

　　企業自主權受尊重

　　《意見》還明確，項目的運輸管理方式應由企業自主選擇，支援有條件的項目實行管內自主運輸調度，充分保障企業的運輸自主權。

　　史立新分析説，鐵路市場運作框架下，路網中有多個企業，不同企業之間實現互聯互通是保持路網完整性、發揮路網整體效益的關鍵。調度權是鐵路運輸企業自主權的核心權能，以犧牲企業自主經營為代價來保持路網完整性，那是計劃經濟的做法，問題很多，不可取。社會資本投資的鐵路要與國鐵接軌聯通路網，要借助國鐵的資源提供車站服務、技術作業、設施設備維護等有關服務實現運輸互通。當然，互聯互通對國鐵也有利，能擴大自己的運輸市場服務範圍，提高經濟效益。所以，要對進一步改善國鐵服務提出要求，同時也要加強市場監管，規範企業行為，維護好市場秩序。

　　例如，某條鐵路的民營資本出資超過82%，不過，這種社會資本絕對控股的項目也只能被動接受建設方案變更，項目開工後投資較初步設計增加近40億元，造成社會資本均不願意繼續出資，項目工期拖延近5年尚未完工。

　　史立新建議，保障企業合法權益，首先要尊重企業的市場主體地位，建立健全項目法人治理結構，支援項目法人自主決策重大事項。一些鐵路項目開創了鐵路發展混合所有制經濟的新模式，已列入國務院引進社會資本的示範項目，應重點抓好項目的推進工作，發揮好示範效應，帶動更多的社會資本投資鐵路建設運營。

　　記者還了解到，社會資本通常希望借助專業鐵路運輸公司的技術、人才和管理優勢降低管理成本，但從實際效果來看，由於目前委託運輸服務缺乏收費標準，往往收費過高。

　　為此，《意見》明確要求有關方面對社會化服務項目要明碼標價，向社會公開收費標準，強化清單式管理。同時要加強政府的監管職能，將鐵路各種社會化服務的項目和收費標準納入到各級價格主管部門的監管範疇。

　　有關負責人表示，有關方面將結合我國鐵路實際情況和改革方向，抓緊制定更科學、更系統、更符合市場化需要的清算體系，並向社會公開清算規則，保護社會資本經營利益和投資積極性，同時，也將探索建立爭議協調和仲裁機制。（經濟日報記者 林火燦）