近年來，中國民航的國際化步伐加快，影響力與日俱增，話語權逐步擴大，打造了一支高素質的民航外事工作隊伍，也積累了豐富的對外交往的經驗。因此，筆者認為，可以借鑒國際民航組織的經驗，建立“亞太版民航組織”——亞太民航委員會，其內部治理結構是“大會——執行委員會——秘書處”。

　　□趙勁松

　　60年前的亞非萬隆會議是亞非兩大洲發展歷史上的一座重要里程碑，具有偉大的國際意義和深遠的影響。60年來，中國一直都是萬隆精神的踐行者。現在，中國提出“一帶一路”戰略以及設立受到諸多國家和地區支援的亞洲基礎設施投資銀行，表明瞭中國與世界其他國家共同發展的決心。正如國際民航組織亞太地區辦事處主任米什拉在2015年民航發展論壇上所言，國際民航組織全力支援中國“一帶一路”戰略實施，並且將和中國以及其他有關國家共同努力構建無縫連接的航空系統，助力全球繁榮發展。

　　近年來，亞太地區經濟持續增長，中國已成為該地區航空運輸業發展的中堅力量。2014年，中國全年完成運輸總週轉量742億噸公里、旅客運輸量達到3.9億人次，貨郵運輸量達到591萬噸，同比分別增長10.4%、10.1%和5.3%。預計到2021年，亞太地區客運量將達到約18億。正因為如此，民航局副局長周來振率中國民航代表團在2014年11月23日~27日出席第51屆亞太地區民航局長會議上，他代表中國民航局倡議成立亞太民航委員會，得到了與會各方和國際民航組織的積極廣泛回應。

　　為何要成立亞太民航委員會？

　　近幾年，亞太地區經貿一體化以多元化、多軌道態勢不斷演進，陸續達成數十項多邊和雙邊自貿協定，跨太平洋夥伴關係協定（TPP）和區域全面經濟夥伴關係協定（RCEP）也在加緊談判之中。儘管如此，亞太地區的經貿一體化發展水準與歐洲和北美等地區相比，仍處於發展的初中期階段。例如，歐盟已經建成了一個單一市場，制定標準化的法律制度，適用於所有成員國，保證人、貨物、服務和資本的遷徙自由。其實施了一個共同的貿易政策，包括農業和漁業政策以及區域發展政策。在對外民航關係中，其代表成員國以單獨締約方的名義與其他國家簽訂雙邊航空運輸協定。由此可見，就法律屬性來説，歐盟是國際法中自成一類的國際組織。而亞太地區的經貿一體化則路途漫漫。

　　就亞太地區的民航合作而言，其情況大體類似。歐盟內部的民航合作已經走向高度的一體化，歐洲民航會議成立於1955年，由44個歐洲國家和地區民航當局組成，主要負責協調成員國在民用航空重大問題上的政策立場，推動成員國航空運輸的協作與發展。在歐洲民航會議（ECAC）第139屆局長會議上，歐盟委員會同44個歐洲民航會議（ECAC）成員國的民用航空局局長們確定，將盡可能在一切國際論壇上恪守承諾，通力合作，一起支援和促進歐洲航空運輸業的進一步發展，以利於歐洲經濟發展。世界其他地區在推動區域民航合作方面也不甘落後，如已成立的拉丁美洲民用航空委員會、非洲民用航空委員會、阿拉伯民用航空委員會等。

　　在2015年民航發展論壇上，我國民航局局長李家祥提出了“構建民航區域合作發展新模式”的新倡議，主要有以下幾點：（一）建立航空運輸政策協調機制，著力提高區域航空市場開放度；（二）建立全面安全技術合作機制，保障區域航空運輸安全；（三）建立基礎設施建設對接機制，全面提高航空基礎設施水準；（四）建立外部政策環境溝通機制，推動實現航空運輸便利化。

　　綜上所述，亞太民航委員會呼之欲出，實乃“世界大勢，浩浩蕩蕩”！

　　亞太民航委員會是什麼？

　　1974年2月15日，我國政府致函國際民航組織，承認《芝加哥公約》並從即日起恢復參加國際民航組織的活動。1974年9月24日~10月15日，中國代表團出席了國際民航組織第21屆會議並當選為理事國。同年12月，在蒙特利爾設立中國駐國際民航組織理事會代表處，派出了駐國際民航組織理事會的代表。

　　應該説，40多年來，我國民航積極參加國際民航組織的一系列活動，取得了令人矚目的成就。尤其是近年來，中國民航的國際化步伐加快，影響力與日俱增，話語權逐步提升，打造了一支高素質的民航外事工作隊伍，也積累了豐富的對外交往經驗。因此，筆者認為，可以借鑒國際民航組織的經驗，成立“亞太版民航組織”——亞太民航委員會，其內部治理結構是“大會—執行委員會—秘書處”。

　　1.議事與決策機構——亞太民航委員會大會

　　這類機構是國際組織根據各自的基本文件設立的最高權力機關，由全體成員國組成，負責該組織的全面工作。無論是普遍性的國際組織，還是區域性或專業性的國際組織，這一機構向全體成員國提供了討論其業務領域所有相關事項的論壇，並就重大問題作出決策。

　　由全體成員國組成的議事與決策機構作為本組織的最高機關，除了向成員國提供論壇，用於各國交流外交立場和主張這一職能外，還承擔著一系列對本組織極為重要的任務，如接納新成員國、選舉下屬的執行與主管機構成員並審議其年度報告、選舉最高行政管理官員、修正基本文件並審批本組織的財政報告。目前，各國際組織的議事與決策機構大多每年或數年定期召開一次全體會議。例如，國際民航組織每3年召開一次大會。在決策時，國際組織的各成員國享有平等的投票權，除另有規定外，會議以各成員國的多數票作出決定。

　　2.執行與主管機構——亞太民航委員會執行委員會

　　這類機構一般是由本組織中部分成員國組成的，在一定任期內輪換。機構的成員由本組織高一級的議事與決策機構選舉産生。執行與主管機構負責具體解決本組織涉及的專業性問題。

　　目前，執行與主管機構在國際組織中發揮了最為重要的作用。在實踐中，執行與主管機構根據授權，不僅處理主管事務，而且積極參與最高機構的決策。因此，執行與主管機構常常是決策整個鏈條上的實質環節。

　　從執行與主管機構的活動方式上看，在工作中根據需要定期或不定期地召開會議，有權作出本機構職權範圍內的決議和決定。執行與主管機構的成員國往往依據公平分配的原則確定數額，經全體會議選舉産生，當選後在一定時期內參加機構的活動，並享有平等的投票權。由於此類機構的活動比議事與決策機構更加靈活，更易於深入討論和解決專業問題，因此更受到各國政府的重視。在國際組織活動的實踐中，此類機構繼續呈不斷增多的趨勢。

　　3.行政與管理機構——亞太民航委員會秘書處

　　行政與管理機構被稱為“秘書處”，其最高首長被稱為“秘書長”“總幹事”或“執行秘書”等。

　　行政與管理機構負責國際組織正常運轉的所有後勤事務，向本組織提供各項活動的管理服務，並執行各機構制訂的方針與政策，落實各業務機構制訂的活動計劃與方案。該機構的最高首長一般為本組織的對外代表，由最高權力機關選舉産生，當選後在一定時期內為本組織服務。行政與管理機構的成員由最高行政首長聘任的各國公民組成，他們以個人身份擔任國際公務員，為本組織服務，不尋求或接受任何政府及本組織以外的任何當局的指示，以保持其公正性和獨立性。

　　中國民航行業管理部門可以做什麼？

　　隨著我國國際地位逐步提高，需要進一步提升我國在全球治理中的影響力和話語權，主動參與到國際經濟治理改革進程中。民航局也多次提出，參與國際民航公約、慣例和標準的制定工作，讓中國民航的理念、經驗和標準走向國際舞臺，是建設民航強國不可或缺的重要一環。那麼，如何實現這一良好的願景呢？筆者認為，借亞太民航委員會“出海”，不失為一條良好的途徑。這符合新一屆中央領導集體外事工作的頂層設計，又乘著好評如潮的亞洲基礎設施投資銀行的東風，更可實施我國民航的國際化戰略。因此，我們完全可以借助亞太民航委員會這艘“大船”揚帆出海。

　　筆者認為，為了讓呼出欲出的這艘“大船”順利出海，我國政府應未雨綢繆，做好各項準備工作。

　　第一，迅速組織行業內外的有關專家和實務人士，進一步做好亞太民航委員會的可行性研究，形成有分量的研究報告，在適當時機提交至國務院民用航空主管部門，以決定是否啟動亞太民航委員會的籌建工作。

　　第二，如果決定籌建亞太民航委員會，則應爭取其落戶中國。當今世界各國正在積極發展“總部經濟”，其原因在於國際組織落戶本國，既可以增強本國的國際影響力，又可以拉動本國經濟的發展。例如，素有“世界民航之都”之稱的加拿大蒙特利爾，因為國際民航組織落戶於此，不僅提高了蒙特利爾的國際聲譽，而且為當地帶來了可觀的收入。目前，落戶中國的國際組織不多，如上海合作組織、國際竹藤聯盟等。因此，希望我國在民航領域有重大突破。

　　第三，如果決定籌建亞太民航委員會，應組織政治外交、法律、經濟和技術專家起草《亞太民航委員會章程》，優化其內部治理結構。

　　第四，如果決定籌建亞太民航委員會，應爭取中國公民出任亞太民航委員會行政首長——秘書長或者總幹事。同時，迅速建立國際化人才培養機制，打造通曉外語且掌握政治、外交、法律、經濟和技術等知識的專業人才隊伍，將其選派到亞太民航委員會工作，以提高中國在該組織的影響力。

　　（作者係中國民航科學技術研究院法規標準研究所副研究員，法學博士）