中國地方政府無論在經濟繁榮期還是衰退期，財政行為均呈現出擴張性特點。這種特點容易造成宏觀經濟週期的不穩定。地方政府債務壓力將在未來相當一段時間內，拖累地方政府的投資行為和對經濟增長造成壓力。因此，當務之急是化解地方存量債務壓力。

　　地方政府財政行為造成宏觀經濟不穩定

　　通過對中國地方政府財政行為進行實證研究，結果顯示，當我國實際GDP增速低於潛在GDP增速一個百分點時，中國地方政府的財政支出佔GDP的比例將上升1.6個百分點。在經濟擴張期，我國所採用的則是順週期的財政政策，即實際GDP增速每高於潛在GDP增速一個百分點，地方政府財政支出佔GDP的比重將會平均增加約0.33個百分點。在經濟衰退期，我國採用的是擴張性的財政政策，表現為逆週期的特點；在經濟擴張期，我國的財政政策則是順週期，還是傾向於擴張性的財政政策。擴張性特徵背後的地方政府政績追求、預算軟約束和融資缺乏監督，又往往形成潛在的經濟和金融風險。因此，地方政府通過預算內和預算外的擴張性財政行為，在帶來經濟增長的同時，由於盲目投資的衝動和對利率約束的不敏感，也帶來了地方債務壓力問題。

　　從三大轉變出發化解地方政府債務壓力

　　有研究顯示，提高經濟增長速度並不能降低債務對GDP比例，為避免發生債務危機，中國必須提高資本使用效率，提高企業利潤率，並降低地方政府對債務融資的依賴。按照城投債的公開數據測算，中國地方政府債務所投資的項目大多為公共基礎設施項目，收益率遠低於企業投資項目。地方政府債務壓力將在未來相當一段時間內，拖累地方政府的投資行為和對經濟增長造成壓力。因此，當務之急是如何化解地方存量債務壓力。

　　第一，從擠債務到減債務的轉變。傳統意義上的債務減少行為，主要是指限制地方政府融資行為，逐步減少其絕對數量的債務規模。我們認為這種傳統直觀意義上的擠債務政策可能在短期內導致經濟衰退，中長期內降低地方政府的積極性，損害我國經濟長期穩定健康發展。

　　我們建議採取相對減債務比例的模式，即不注重存量債務的絕對數量，而注重債務的投資效率，提升債務所帶來的資本收益，從而使得債務收益率增加，提升資本使用效率。引入市場化競爭機制、增強項目的監督和透明度，儘快編制地方政府資産負債表、擴大基建項目對民間資本開放和引入民間資本合作等方式可能在中長期內起到相對減債務的效果。

　　第二，從防風險到抗風險的轉變。目前地方政府債務壓力還沒有立刻轉化為直接的財政風險的程度，因此更多的關注在於如何防止風險。

　　我們提出應該從防地方存量債務風險到主動抗擊債務風險，儘早建立完成嚴謹的風險救助應急措施。比如成立財政部、央行、發改委在內的協調和籌備小組，建立地方政府債務風險化解基金，制定市場化和嚴格的制度，防止地方政府債務風險。

　　第三，從治標到治本的轉變。存量債務的化解目前來看主要是採取置換和拖延的辦法，這些辦法只能在中短期內達到治標的效果。

　　我們認為，從化解地方政府債務的長遠視角來看，應該儘快完善地方政府自主發債自主償還體制的建設，逐步硬化地方政府的預算。同時，逐步統一預算內和預算外的口徑，使得地方政府預算軟約束的狀態得到改善，中長期內將地方債務保持在合理水準的目的。

　　通過合理制度安排減輕新增地方財政支出壓力

　　調結構、促民生的許多財政支出存在剛性。長期以來，中央和地方財權事權的不匹配也造成了地方政府承擔了相對較多的財政支出壓力。前瞻的看，新增財政支出壓力的財政保障，必須要儘早通過合理嚴謹的制度安排來實現。

　　未來應該從兩個方面來改革以理順中央和地方的收入劃分，即中央應當上收一部分支出責任，減輕地方政府的負擔；同時給地方增加一定的財力。

　　第一，進一步理順中央和地方收入劃分。考慮稅種屬性和功能，將收入波動較大、具有較強再分配作用、稅基分佈不均衡、稅基流動性較大的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些；將地方掌握資訊比較充分、對本地資源配置影響較大、稅基相對穩定的稅種，劃為地方稅，或地方分成比例多一些。收入劃分調整後，地方形成的財力缺口由中央財政通過稅收返還方式解決。

　　第二，合理劃分各級政府間事權與支出責任。要適度加強中央事權和直接支出比重，將國防、外交、國家安全、關係全國統一市場規則和管理的事項集中到中央，減少委託事務，提高全國公共服務水準和效率；將區域性公共服務明確為地方事權；明確中央與地方共同事權。在明晰事權的基礎上，進一步明確中央和地方的支出責任，中央可運用轉移支付機制將部分事權的支出責任委託地方承擔。

　　第三，改進預算管理制度。加大地方政府預算的透明度，逐步增強地方人大和公眾對地方預算和執行的監督。同時，改革財政轉移支付制度，改革的主要方向，是“增一般、減專項、提績效”。“增一般”就是完善一般性轉移支付的穩定增長機制，提高轉移支付資金分配的科學性、公平性和公開性，“減專項”就是清理、整合、歸併專項轉移支付，“提績效”就是強化專項轉移支付針對性、時效性，建立專項轉移支付定期評估和退出機制。

　　因此，新增地方財政支出壓力的財政保障，主要應該從調整中央和地方事權、中央和地方財力分配和預算體制改革等方面逐步展開。

　　（作者單位：中國社會科學院）