看似“玩火”的公投手段是英國試圖在歐盟治理結構變局中保存自己的利益

　　近年來，英國與歐盟的關係持續受到世界關注。保守黨內疑歐勢力上升、以退歐為標誌訴求的英國獨立黨一度風頭日盛、卡梅倫在歐盟立場上日益強硬、英國對歐盟事務不甚熱心等，均引發人們對英歐關係的擔憂。

　　自2010年聯合政府上臺後，英歐關係可謂發生了一連串重大事件。高潮是2013年卡梅倫正式承諾，保守黨一旦在2015年大選中獲得絕對勝利，就要在2017年底前就英國是否退出歐盟舉行公投。

　　今年5月，保守黨在大選勝出後立刻啟動公投準備工作，英歐關係的每一步動向都更加值得關注。

　　英歐複雜曲折的歷史

　　乍一看，退歐公投似乎符合英國在歐盟中“麻煩製造者”的形象，“半心半意”、“不情願”、“冷淡”等詞語似乎已被固定用來形容英國對歐盟的態度。而事實上，英國和歐共體/歐盟磕磕絆絆的關係在其加入前就開始了。

　　二戰後的幾十年間，英國對“歐洲計劃”的態度發生了先倨後恭的轉變。法、西德、意、荷、比、盧以煤鋼聯營開啟歐洲計劃正值二戰結束初期。英國仍是戰後三巨頭之一，且背負著龐大的英聯邦，對歐洲大陸的“創舉”心懷謹慎，並不樂見其成。

　　歐洲國家則執意向前，舉辦墨西拿會議、簽署《羅馬條約》，一步一個腳印地建立關稅同盟和共同農業市場，並以巨大成功展現出該計劃的無限願景。

　　到了20世紀60年代，世界和歐洲形勢已天翻地覆。去殖民化運動風起雲湧，英帝國名存實亡。二戰結束初期三足鼎立的幻象早已讓位於美蘇兩家爭霸的日常。歐共體取代英聯邦，成為英國主要的貿易對象。英國驚恐地發現，置身歐共體以外的代價越來越高。英國在上世紀60年代數次申請加入都被法國否決，戴高樂以英國“歐洲籍”值得懷疑及英聯邦過於龐大為由加以阻撓。戴高樂下臺後，英國才在1973年加入歐共體。

　　加入後，英國國內政治對歐共體的鬥爭從未結束。英國國內政治的變動及歐共體/歐盟的重大進化往往引爆英國政治力量的鬥爭。

　　1974年威爾遜工黨政府上臺後，立刻表示要兌現其競選綱領中對英國加入歐洲經濟共同體重開談判的諾言，並在1975年舉行了公投。

　　20世紀80年代保守黨在歐洲匯率機制等問題上分裂嚴重，撒切爾夫人在其布魯日演講中展示的對歐強硬立場激怒了保守黨親歐派，最終使她失去首相職位。

　　上世紀90年代，約翰·梅傑也無法彌合黨內在歐洲問題上的分裂，並最終因此而倒臺。

　　布萊爾上臺後，努力搭建與歐盟橋梁，簽署了社會憲章。而他執政期間也恰好是歐盟快速發展的時期，創建歐元並實行東擴。這一階段儘管英國和法、德等國家在伊拉克戰爭等問題上立場相左，但總體上英國與歐盟還是保持了平穩的關係。

　　但2009年爆發的歐債危機改寫了英歐關係的外部環境和內部格局。

　　退歐公投:利益的博弈

　　英國退歐公投的産生，是卡梅倫歐盟政策演變的結果，也是歐債危機大背景下英國“審時度勢”後的選擇。

　　卡梅倫上臺前後，正值歐債危機最緊急的時期，而英國經濟形勢也異常嚴峻。歐債危機席捲歐元區多國，歐盟第一反應是救助，此外還要解決它們眼中歐債危機爆發的根源——歐元區擁有統一的貨幣卻沒有統一的財政政策。而歐盟為此採取的一系列措施，卻把英國推出了“舒適區”。

　　英國反對歐元區國家舉歐盟之力解決歐元區的問題，也防範歐元區進一步一體化舉動對非歐元區國家産生外溢效應。基於此，英國沒有參加“歐洲金融穩定工具”以及“歐洲穩定機制”，也對歐元區為應對危機而産生的進一步一體化動向十分警惕。

　　英國在2011年12月的歐盟峰會否決了法德提出的修改歐盟條約，也沒有參加成員國之間的財政契約。

　　然而，英國仍認為自己處境被動，並開始在英歐關係上採取主動。2012年7月，時任外交大臣黑格宣佈將審查歐盟權能對英國的影響，內容涉及經濟、政治和社會生活的方方面面。黑格介紹時説，在歐盟發生重大變化的時刻，英國應對歐盟職能對英國國家利益的影響有更清晰的認識。

　　在眾多鋪墊後，卡梅倫在2013年做出了關於歐盟的重要演講。一是提出英國對歐盟的不滿，主要是擔心歐元區的問題開始驅動歐洲發生根本變化，英國在單一市場的未來得不到保障。二是勾勒英國對歐洲未來的展望，提出“改革”歐盟的設想。三是正式提出了要對歐重新談判，希望英國公民以談判結果為依據，選擇離開歐盟，或留在一個改革後的歐盟中。

　　卡梅倫的對歐政策乃至看似“玩火”的公投手段都是英國試圖在歐盟治理結構變局中保存自己的利益。卡梅倫多次強調歐盟改革，就是因為英國認為歐盟的發展方向不符合英國利益，英國有權要求其改革。

　　在5月保守黨獲得大選勝利後，退歐公投即被提上立法議程，目前該法案已通過議會二讀。

　　卡梅倫也為重新談判在歐盟各國“奔走”。6月底舉行的歐盟峰會中，卡梅倫對英國重新談判的立場做出了簡要彙報，而在此之前他已與歐洲各國領導人舉行了一對一會談。

　　卡梅倫後來在議會問答中勾勒了英國要求改革的主要領域——主權、公平、移民和競爭力。英國將不支援歐盟建設“更緊密的聯盟”這一目標，也不希望被拖進“歐洲合眾國”，不支援國家議會和歐盟權力的單向流動。歐盟要保證歐元區融合不損害區外國家。此外英國還要通過削減移民福利限制歐盟移民。

　　然而，上述內容只是確立了重新談判的大致方向，卡梅倫仍未揭曉重新談判的具體目標和內容，因而也為日後留了眾多餘地。

　　歐盟中的英國:懷疑與功績

　　儘管卡梅倫的公投是特定環境下的政策選擇，但其根源還是能追溯到英國的疑歐主義。儘管對歐盟的不信任和懷疑幾乎在大部分歐盟國家都存在，英國卻更為突出。

　　除了英國和歐洲大陸不同歷史、政治、經濟和外交傳統外，歐洲一體化幾個核心概念都是英國基於自身經驗難以接受的。如“主權讓渡”。相比法、德、荷等很多歐洲國家在二戰中和戰後都經歷了相當程度的主權破壞甚至喪失，英國的主權卻基本未受破壞，因而英國主權意識更強，比其他國家更難接受向高一級機構讓渡主權。

　　再比如“民族國家”。如果説二戰的爆發對歐洲大陸國家而言很大程度上是民族國家的失敗，而在英國則是“民族國家”戰勝了邪惡。如果説，法、德、意等國認為一體化就是未來，英國只是將其作為提高國家利益的工具。一體化對英國而言不是目標，只是手段。英國進入歐盟本身就是現實的選擇，而非情感的決定。

　　此外，由於政府多年不重視對歐盟的宣傳教育，民眾對歐盟認知嚴重不足，不了解英國在歐盟內部的建設性作用，也不了解歐盟如何從正面影響他們的生活。這種不了解很容易使懷疑成為隱藏的英國情緒。當歐元危機爆發，民眾對歐盟信心一落千丈，這種疑歐情緒便立刻成為一股勢力。

　　但英國對歐盟的貢獻不容忽視。英國是歐盟預算的最大貢獻者，其代表的自由貿易的理念對推動單一市場建設至關重要。

　　在歐盟倡導的“四大自由”上，除了在人員自由流動上略有微詞之外，英國一直積極地推進貨物、資本特別是服務的自由流通。

　　儘管夾雜著稀釋歐盟的私心，英國對東、西歐統一的支援客觀上使其成為歐盟東擴的重要推手。

　　目前，英國也是歐盟與美國跨大西洋貿易與投資夥伴協定談判的最大推動者。即使不退出歐盟，如果英國在其中不發揮積極作用，對歐盟都損失巨大。

　　公投前景:英國問題與歐盟困境

　　目前來看，英國退歐的可能性仍然不大。

　　從卡梅倫政府的主觀意願來説，退歐不是目標，公投只是戰術。一是緩解來自黨內疑歐派的壓力。二是以公投形成對歐盟的壓力，在談判桌上多獲得些好處。

　　從技術層面看，卡梅倫政府在重新談判和公投上有相當多的操作餘地。由於重新談判的具體目標和內容尚未揭曉，也沒有確立成功或失敗的標準，即使談判沒有取得所有勝利，卡梅倫政府也可以宣傳歐盟已做出讓步，勸説人們在公投中投下留在歐盟的選票。

　　最近英國《衛報》披露了卡梅倫在與歐盟領導人會面時的秘密備忘錄。據稱，卡梅倫表示只要對民眾強調退出歐盟的巨大風險，公投結果就一定會支援留在歐盟，因為“人們總是傾向支援現狀，不願承擔風險。”

　　最根本的原因是，退歐的成本高得難以想像，是英國不願承擔的。加入四十多年來，英國經濟生活的方方面面已與歐盟深度融合。作為一個以務實著稱的民族，因為一時之氣，將各行業的穩定、英國經濟的未來置於極大的不確定中，是任何政府都要竭力避免的。

　　對於歐盟來説，同樣的道理也適用。現實些説，英國的分量與希臘等國截然不同，是無論如何都要竭力安撫和挽留的。因此，英歐重新談判中，歐盟很有可能做出必要的讓步。

　　此外，英國提出的歐盟“改革”問題不是空穴來風。英國不是唯一一個有怨言的歐盟國家，提出的改革日程幾乎每一項都能在歐盟內部找到盟友。過去的十幾年，歐盟“大躍進”式擴張，歐債危機倒逼，內部有待解決的問題很多。歐盟確實到了停下腳步、傾聽、反思並改進的時刻了。

　　英國與歐盟的根本問題不會因退歐公投一勞永逸地解決，多年撕裂英國政治的歐盟問題定期發作，影響英國在歐盟發揮建設性作用。而歐盟所謂的“英國問題”也暴露了歐洲一體化計劃的根本缺陷——成員國甚至對未來沒有共同願景。加之歐元區的現實困境、歐盟南部和東部邊界的安全風險，歐盟建設仍任重道遠。

　　(文/張蓓 中國國際問題研究院歐洲所)