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張曉晶:新常態下宏觀調控要有新思路

  • 發佈時間:2015-07-03 07:16:00  來源:中國經濟網  作者:佚名  責任編輯:羅伯特

  ●新常態下的地方競爭應從競爭GDP轉向競爭公共産品和服務。這就意味著弱化對地方政府的GDP考核機制,而將地方公共服務、市場監管、就業水準、社會保障、維護治安、環境保護等指標置於更為突出的位置。

  ●把握宏觀調控的政治經濟學,就是強調新常態的宏觀調控應具有博弈思維,在制定和實施政策時思考博弈各方的利益訴求和他們的可能反應,儘量做到調控政策的“公允”與“有效”,防止被某個利益集團所“綁架”。

  ●宏觀調控實質上是政府對市場的某種干預,這種干預必須建立在尊重市場規律的基礎上,按市場規律辦事。宏觀調控新常態就是要把“市場決定論”作為基本出發點。

  突出供給思維應對潛在增速下滑

  《經濟參考報》:隨著中國經濟進入新常態,傳統的宏觀調控方式和思路也需要適應新發展新變化,豐富完善調控方式,使中國經濟在進入新常態後繼續保持穩定健康發展,您認為,新常態下的宏觀調控與此前最大的不同在哪?

  張曉晶:經濟新常態一個顯著特徵是結構性減速。因此,未來宏觀調控最突出的任務也是穩增長,應對潛在增速下滑。

  新常態下的宏觀調控與此前最大的不同,在於此前的調控,更多是産出缺口管理,即實際産出與潛在産出的差距,經濟過熱時壓縮需求,經濟過冷時擴大需求;而新常態下所遇到的問題則是潛在産出本身下降,宏觀調控重心就是如何穩定或防止潛在産出大幅下滑。正是這樣一種變化,導致宏觀調控思維的變化。管理産出缺口主要運用需求政策,而管理潛在産出本身就要更加突出供給思維,特別是供給面的結構與效率。

  首先,當前中國經濟面臨的主要矛盾是中長期減速問題,因此,供給管理思維更加重要。中長期看,中國經濟在人口與勞動、資本和金融,資源和産權、技術與創新、制度與分工等方面都存在各種“供給抑制”。通過放鬆人口生育控制、放鬆戶籍制度、減少資本與金融管制、優化土地與資源産權結構、推動國有企業等低效率領域的制度改革等措施,解除“供給抑制”,方可提高經濟的長期潛在增長率。

  其次,經濟運作中的很多問題,也需要供給思維才能根本解決。比如産能過剩與城鎮化發展問題。産能過剩在中國經濟增長出現結構性減速、潛在增長率下臺階的情況下,期待總需求還能有兩位數增長已不現實。未來一段時間經濟增長的新常態是總需求的增長維持在百分之七到八之間,這意味著,通過需求擴張來吸收消化産能過剩問題餘地非常小,更重要的是從供給面來應對産能過剩問題了。再有城鎮化,傳統的城鎮化戰略寄望于通過城鎮化帶動基礎建設投資和城市消費等國內需求,以支撐經濟增長。與城鎮化高度相關的産業積聚、規模經濟、人力資本積累、知識外溢等對長期可持續發展更為重要的供給面因素,則一直被輕視。事實上,只有從供給面認識城鎮化,發揮城鎮化在提高效率、擴大潛在産出方面的作用,才是應對增速下滑的良方。

  第三,強調供給思維不是要拋棄需求管理,但擴大需求有時候也要依賴供給管理。儘管在經濟低迷階段,擴大需求很有必要,但擴大內需僅僅依靠需求管理是不夠的。擴大內需一靠投資二靠消費。就投資需求看,主要問題不在於總量而在於結構。未來看,重要的投資方向應是基礎設施建設,但這方面,需要調整投資結構。就消費需求看,如果收入分配結構不調整,産業結構與要素投入結構不轉變,擴大消費需求的目標就很難實現。從這個角度,擴大內需也不單純是需求管理,還要依靠供給管理。

  理解經濟異質性與增長非均衡

  重視結構性調控

  《經濟參考報》:與成熟市場經濟體相比,發展中經濟體的一個重要特徵是經濟異質性強以及增長的非均衡,這就使得結構性問題非常突出。您認為,中國經濟的結構性問題有哪些?

  張曉晶:中國經濟的結構性問題,歸納起來,一個是體制結構,涉及到國有與非國有、體制轉型與雙軌過渡、中央地方關係、政府與市場關係等;另一個是經濟結構,包括産業結構、地區結構、分配結構、增長動力結構、城鄉二元結構、人口年齡結構等等。

  不同的結構問題會形成不同的結構性調控思路。對於體制結構問題,鋻於經濟轉型還未完成,存在著雙軌過渡,與之相應的是形成雙軌調控的思想,即行政性調控與市場化調控並用。經濟結構問題的存在,使得結構性調控與總量調控並重,有明顯行政性干預色彩和結構性調控特點的産業政策、貿易政策、匯率政策、資本管制、嚴格的金融監管和平衡財政等政策,均為促進經濟增長與宏觀穩定發揮了重要作用。

  經濟進入新常態,體制結構問題會逐步減弱,但經濟結構問題卻仍會長期存在。因此,結構性調控仍然不可少。所以,堅持結構性調控將是宏觀調控新常態的一個重要特徵。

  確立調控新指揮棒重啟地方競爭

  《經濟參考報》:2015年初各地紛紛下調GDP目標。這表明“不以GDP論英雄”的宏觀調控新指揮棒起了作用。不過,和下調GDP同時出現的還有其他一些現象,就是地方不作為。這也是當前許多穩增長項目無法落地的重要原因,您認為,造成這兩種現象的原因是什麼?

  張曉晶:從一定意義上講,下調GDP是一大進步。因為經濟進入新常態,追求增長的效益和品質才是關鍵,關注社會發展、環境生態才更顯重要。

  之所以會出現地方不作為,究其原因,一是取消“唯GDP”,往往被地方上作消極層面的理解,即不要增長了;二是處在當前中央反腐高壓的形勢下,地方上變得謹小慎微,多一事不如少一事,於是,觀望或不作為成了一些地方官員的“常態”;三是改革的推進使得各種利益格局處在調整之中,而相關改革實施方案又不十分明晰,在此情況下,地方更多的是選擇一種觀望態度;四是中央、地方權責不清、激勵不相容。

  以上這些因素使得地方競爭的原有動力在逐步消失,地方的活力也因此而大大減弱。由此,我們認為,更深層次的問題還不是要不要GDP的問題,關鍵在於,如果地方競爭不以GDP為指揮棒,還可以有什麼的激勵機制來調動地方的積極性。

  《經濟參考報》:您認為,在未來的宏觀調控中,有什麼可以代替GDP的指揮棒作用?

  張曉晶:我們認為,新常態下的地方競爭應從競爭GDP轉向競爭公共産品和服務。這就意味著弱化對地方政府的GDP考核機制,而將地方公共服務、市場監管、就業水準、社會保障、維護治安、環境保護等指標置於更為突出的位置。

  “不以GDP論英雄”的新指揮棒只是指明瞭競爭的方向,但還沒有提供競爭的激勵。因此,重啟地方競爭,還需要在增強正向激勵上做文章,關鍵是理順中央地方權責關係,建立激勵相容的機制。

  地方上沒有動力去做事情很大程度上是與沒有財力和缺乏自主權有關。這是由中央地方權責不清或者權責劃分不合理造成的。為此,需要做出相應調整。一是擴大地方立法權,使之能夠酌情處置地方事宜。二是中央政府部門應進一步集中其財力的使用方向,減少專項轉移支付也相應降低對地方政府的不當干預;地方政府亦要集中其財力使用方向,從而事實上增強地方政府的自主權。三是允許地方政府在不違反國家政策統一性的前提下,結合本地實際,開徵部分地方性稅種。四是推進消費稅改革,在徵收上從生産環節後移到零售環節,並改由地方徵收。這樣,地方將有激勵採取一系列措施促進消費。五是提高地方在增值稅中的分成比例。目前增值稅的中央地方分成比例為三比一,可否考慮調整為五五分成,從而擴大地方財權、激發地方活力。

  考量利益博弈把握宏觀調控政治經濟學

  《經濟參考報》:隨著中國市場化改革進程不斷加快,已經形成了多方的利益主體。正如您剛剛所説,其實中央政府和地方政府之間也存在著某種利益博弈關係,如何平衡二者之間利益關係對於宏觀調控效果至關重要。

  張曉晶:是的。經濟進入新常態,宏觀調控的微觀基礎也在發生變化。三十餘年的市場化改革,使得市場主體之間的利益博弈不但越來越激烈,而且越來越顯性化了。宏觀調控需要承認這種利益博弈,特別是要了解,一項調控政策的出臺,往往是各方利益博弈的結果。並且,調控政策出臺後,宏觀調控的效果可能會打折扣。這就是宏觀調控的政治經濟學。

  《經濟參考報》:那麼,要保證宏觀調控政策在執行過程中能夠被認真貫徹執行,應該注意哪些方面問題?

  張曉晶:首先,承認各利益主體的能動性,謹防政策超調。社會主義市場經濟發展到今天,已經形成了多方利益主體,其中包括地方(政府),也包括市場。有了這樣的博弈思維,在面臨宏觀決策時就會對於地方和市場的行為有一個預判:即中央不動,地方可能會動;政府不動,市場可能會動。有時候,即便中央政府不那麼著急,由地方或由市場的正常反應,也可能會把事情做好。而如果決策部門過於緊張,政策頻頻出臺,到了地方或市場再做出反饋,有可能因反應過度而出現政策超調了。

  其次,利益博弈對宏觀調控決策形成的影響。宏觀調控一般有兩個方向:一個是擴張,一個是緊縮。擴張的時候,就會涉及到哪些部門行業或人群會受益;而緊縮的時候,就會涉及到哪些部門行業或人群會受損。因此,無論擴張還是收縮,都會有人來遊説。事實上,最不易得到保護的往往是普通百姓的利益,普通百姓的聲音總是較弱的。這也是宏觀調控時要格外注意的方面,應將提高百姓福祉作為宏觀調控的出發點。

  第三,宏觀調控執行過程中的中央地方角色。在市場經濟中,中央地方關係可以概括為雙向代理: 地方政府代理中央政府,實行對本地區經濟的宏觀管理和調控;地方政府代理本地區的非政府主體,執行中央的決定,爭取中央支援,以實現本地區經濟利益最大化。一方面,地方政府必須完成中央政府提出的經濟和社會目標,因為各類經濟指標的執行情況將直接作為地方政績的考核標準, 決定地方領導者今後的晉陞與發展;另一方面, 地方在擁有相當數量的可支配資源和微觀決策權之後,逐漸顯露出其獨特的經濟利益,已不再是被動貫徹中央政府行政命令的附屬組織。博弈於是産生。地方政府在執行中央政策的過程中,不像過去那樣不折不扣了,而是根據自己利益和偏好有選擇、有偏差地予以執行,也就是“上有政策,下有對策”,對中央的政策進行本位主義的“創新”: 或者截留中央政策,只選擇對本地有利的政策,所謂“結合本地實際執行中央政策”;或者曲解中央政策,所謂“創造性地執行中央政策”;或者採用各種辦法突破中央的限制,所謂“用改革精神對待中央政策”;或者對中央的規定不理不睬,所謂“遇到紅燈繞著走”。如此一來,宏觀調控的效果就會大打折扣。這就需要規範地方政府行為,調整地方政府考核評價體系(比如前面提到的不以GDP論英雄),通過制度化、法制化增強中央政府的權威等等,使得政令暢通、宏觀調控更有效。

  總之,把握宏觀調控的政治經濟學,就是強調新常態的宏觀調控應具有博弈思維,在制定和實施政策時須冷靜觀察,謹慎從事,思考博弈各方的利益訴求和他們的可能反應,在加深對宏觀調控微觀基礎與運作機制理解的前提下,儘量做到調控政策的“公允”與“有效”,防止被某個利益集團所“綁架”。

  尊重“市場決定論”宏觀調控不能包打天下

  《經濟參考報》:在中國,我們一直在強調宏觀調控的職能,但是對於宏觀調控的範圍始終沒有説得很清楚,這就造成了對宏觀調控的過度依賴和泛化,您認為,宏觀調控範圍應該包括什麼?

  張曉晶:根據最權威的提法,十八屆三中全會《決定》中強調,宏觀調控的主要任務是保持經濟總量平衡,促進重大經濟結構協調和生産力佈局優化,減緩經濟週期波動影響,防範區域性、系統性風險,穩定社會預期,實現經濟持續健康發展。由於宏觀調控如此多的目標,政策手段也要一樣多才行。考慮到中國尚處在轉型、發展與劇烈的結構變遷之中,加上目前宏觀調控體系不完善,手段不健全,宏觀調控的泛化就難以避免了。

  這裡特別要指出的是,宏觀調控泛化有一種自我加強的邏輯。一方面,在經濟體系不完善、還不能完全能夠依靠市場手段解決問題的時候,就會想到各種招數,比如土地閘門,信貸閘門,有時候“烏紗帽”也用上;然後發現這麼做很“有效”。但另一方面,隨著宏觀調控的泛化,往往會對市場機制發揮作用本身形成制約,從而不利於市場機制的真正形成;這反過來,又為宏觀調控的泛化創造了條件或“藉口”。

  或許總是處在宏觀調控之中,亦或許是總要“依賴”宏觀調控(比如經濟不好的時候指望刺激),除了某些部門認為宏觀調控是萬能的,連一般的市場參考者、被調控的對象也以為宏觀調控能夠包打天下。事實上,宏觀調控的最高境界是人們感受不到它的存在。那些指望經濟中的大事小情,都要靠宏觀調控來解決的想法是有問題的。宏觀調控不能包打天下,特別是要讓市場在資源配置中發揮決定性作用的今天。

  宏觀調控實質上是政府對市場的某種干預,這種干預必須建立在尊重市場規律的基礎上,按市場規律辦事。宏觀調控新常態就是要把“市場決定論”作為基本出發點,推進市場化改革,夯實宏觀調控的微觀基礎,完善政策傳導機制,更多地依靠市場化手段調控經濟。

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