負面清單，是一個國家在引進外資過程中實施的管理模式，即以清單方式列明針對外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施。簡言之，就是將企業不允許從事的活動以清單方式列明。相對於正面清單，知道什麼是不允許的，要比知道哪些是可以做的，更有助於企業理解在國外如何開展業務，從而進行廣泛高效的投資。

　　目前世界上至少有77個國家採用了準入前國民待遇加負面清單的外資管理模式，許多區域性貿易安排也採取了這種外資管理模式。從發展態勢來看，負面清單模式將成為國際投資合作的主流機制，也將是未來國際協定的基本模式。

　　作為世界貿易大國，中國融入國際經濟規則體系的程度正在逐漸加深。可以説，負面清單模式是中國外商投資管理體制和政府管理經濟方式的一次根本性變革。

　　負面清單管理模式應是一個循序漸進的過程。“負面清單”有很多可選的方案，在性質、模式和職能方面各不相同，適用的目標也不同。進行負面清單管理，需要考慮到東道國自身是否有相匹配的國際經貿治理能力以及産業政策，避免導致承擔國際法上的不利後果。

　　對於發展中國家來説，實施負面清單的主要挑戰是本國服務業水準較低，還有許多服務部門尚未建立起來。目前還沒有哪個國家能夠做到對服務業開放所帶來影響的量化分析。像日韓這樣的發達國家都是到2002年才在其投資協定中首次採用基於負面清單的準入前國民待遇條款，美國—新加坡（FTA）在跨境金融服務貿易的子領域仍採取了正面清單的形式。而美國—南韓FTA則將正面清單拓展至金融服務的投資領域。

　　因此，發展中經濟體應根據各自經濟發展水準與承受能力，對具體産業及部門的投資自由化進程作出務實有序的安排。

　　分析表明，負面清單模式將成為投資合作的主流機制。當前，新興經濟體在全球貿易和投資中所佔的比重、影響力、貢獻率都在迅速提升，全球貿易和投資活動正在進行結構性調整，全球外國直接投資流動呈現“南北對流”的格局，南北國家在管理全球資本流動問題上的認識逐漸趨同，絕大多數發展中國家都已經接受了負面清單模式，加之美國的強力推進，負面清單模式將成為未來國際協定的基本模式。

　　一般來説，市場開放與保護很大程度上取決於一國的經濟發展水準及企業的競爭力，但事實證明，採用負面清單與否與經濟發展水準無必然的聯繫，更高層面的戰略考慮主導了各國政府在該議題上的立場，其中包括：

　　一是希望改善投資環境。“負面清單”能夠增強市場的開放度和自由度，推動政府行為的公開化、透明化，賦予市場主體更充分的行為自由，對外資進入起到積極的成效。

　　二是為國內産業營造更具競爭性的市場環境。負面清單管理意味著“法無禁止即可為”，凡是沒有被列入負面清單的所有産業類別，外商投資均可進入，這有利於提高本國産業的競爭水準。從長期看，負面清單管理模式將提高各國的産業素質、創新思維、法制意識等，有利於其經濟發展。

　　三是本國産業不發達，産業體系不完整，需要特殊保護的産業比較少，希望在高度開放中提升本國的優勢産業。這些國家利用外資的方向性更加鮮明，認為在特定部門獲得相關國家的市場準入，即使付出其他方面的代價也是值得的。例如越南以負面清單模式參與TPP和與歐盟的自貿區談判，就是希望本國具有優勢的紡織、服裝、農産品可以大規模進軍美國和歐洲市場。

　　四是希望與全球投資體系中處於強勢地位的經濟大國建立高水準的投資關係，獲得參與新一輪全球貿易投資自由化的機會並在新的全球貿易投資規則中佔據有利地位。例如印度與新加坡、南韓、日本已簽署的自貿協定投資條款都包含以負面列表方式實施的準入前國民待遇，旨在爭取與周邊先進經濟體建立更加緊密的經濟聯繫，加速國家的發展。

　　五是加強和美國的聯盟關係。美國與盟友之間存在一以貫之的共同目標和對外政策，他們通過認可和追隨美國倡導的“高水準投資自由化”與美國保持合作關係或拉近與美國的關係，美國則以推廣經濟規則的形式加強對地區事務的主導。

　　實踐中，由於經濟議題與地緣政治和安全問題的相互影響和關聯，很多國家的動機是複合型的，希望實現外國投資進入與本國海外資本輸出的雙贏。

　　未來負面清單模式將呈雙向調整趨勢。世界各國都在謀求促進國際投資與經濟發展，平衡外國投資者享有的待遇和東道國政府的監管權力，保護國內市場和推動別國開放市場之間的利益均衡。一方面，多數國家總體上認同投資自由化的目標，負面清單的範圍和領域將不斷縮減；但另一方面，各種限制性措施和監管、審批程式在並不否定投資自由化原則的同時還將不斷被採用。

　　外資政策調控的方式將主要有兩種：一是引入新的準入壁壘或強化甄別程式，二是制定更多的監管政策。因此，負面清單談判將受到很多非經濟因素的干擾，其功能也將由單一性轉為綜合性，國內監管、補貼和政府採購等事宜也將被納入其中，作為市場準入談判的一部分。

　　建立國家安全審查多邊規則將成為解決安審問題的適當方式。為防止外國投資對國家安全造成或者可能造成危害，實行外資負面清單管理的國家通常會設立第二道門檻，即外資國家安全審查制度，既不影響基於國家安全考慮對外商投資進行審批，也不影響在涉及國計民生的重點行業和關鍵領域對外國投資加以必要的限制。

　　可見，通過建立由負面清單、反壟斷審查和國家安全審查制度所構成的外資管理體系，否定清單也一樣可以有效控制和引導外資的引進和吸收。

　　外國投資國家安全審查機制是對外資準入管制的一種有益制度補充，但目前許多國家在安審標準上效倣美國的做法，採取了模糊處理的方式，為政府擴大審查範圍保留了空間，也為日後的投資摩擦埋下了伏筆。此外，目前對國家安全的認定有擴大化趨勢，政治功效日益顯性化，産業保護更多地針對國內高度發達或出現衰落的壟斷工業，保護的目的不是為了國家安全，而是加強對國內外市場的壟斷。

　　總體而言，安審標準從法律的相關規定來看比較原則籠統，為具體執行預留了很大的空間，有可能演變成變相的投資保護主義。例如，目前在美國有多個被視為“重要基礎設施”範疇的經濟部門，包括農業及食品、水、公共衛生、突發事件服務産業、國防、電信、能源、交通運輸、銀行及金融、化工／危險材料行業、郵政及航運、資訊技術等，而威脅美國國家安全的關鍵領域的數目還在不斷增加。

　　長遠看，制定多邊規則不失為妥善解決安審問題的適當方式。中美、中歐、美歐都在商談投資協定，三個協定有可能制定相同或相似的安全例外條款或安審規則，為未來的安審多邊規則初步確立基調和框架。

　　國際投資的全球性多邊立法將成為趨勢。目前自貿協定的投資章節未能形成真正意義上的多邊投資規則，大多條文措辭簡單，不夠具體，適用起來容易引發歧義，彼此差異較大，碎片化程度顯著，這種重疊交錯的現象必然隱含著大量的法律衝突，但外資負面清單管理模式為國際投資規則的産生奠定了一定的國內法基礎，積累了經驗，也起到了積極的推動作用。

　　目前美歐等發達經濟體正在經合組織框架下，就國際投資領域的爭端解決、競爭中立等熱點問題展開討論，建立普遍性國際投資實體規則的條件已經漸趨成熟，加強國際投資的全球性多邊立法是必然趨勢。（作者單位：商務部研究院）