4月15日，海關總署發佈了《中華人民共和國海關加工貿易單耗管理辦法》（以下簡稱“《單耗管理辦法》”）（徵求意見稿），並召開了立法聽證會向社會各界徵求修改意見。

　　自上世紀80年代以來，加工貿易在中國迅速發展，貿易額多年持續增長。我國2014年全年貨物進出口總額為264334億元，其中加工貿易進出口額8.65萬億元，佔貨物進出口總額的32.7%。在進出口貿易中，加工貿易産業仍然佔據著重要的地位。

　　一直以來，加工貿易的單耗管理是海關管理中飽受非議的一個薄弱環節。單耗管理是海關對加工貿易進行管理的主要手段，上世紀80年代，單耗管理曾在歷史上發揮過十分重要的作用。隨著加工貿易的發展和簡政放權背景下的海關監管改革，海關監管手段急需調整，在此背景下《單耗管理辦法》的不斷完善對於我國加工貿易乃至整個對外貿易的健康發展將會有十分重要的影響。

　　目前單耗管理存在的問題

　　1999年，海關總署增設單耗辦公室並強調加強加工貿易的單耗管理。2002年3月首次制定《單耗管理辦法》。截至2007年10月，海關總署已制定109項單耗標準。2014年對《單耗管理辦法》進行了第二次修訂。儘管隨著加工貿易的不斷發展，海關總署對單耗管理進行了諸多調整，單耗管理仍然存在諸多問題，眾多企業對單耗的法律調整仍然抱有諸多期待。

　　其一，隨著加工貿易的迅猛發展，加工的成品規格品種型號成千上萬，海關指定的單耗標準急需補充修改和完善，為單耗申報進行審查帶來了阻礙。此外，儘管海關公佈的單耗標準以國家標準、行業標準和相關行業加工貿易企業的平均生産水準為基礎，但畢竟企業之間的生産能力存在差異，企業在生産加工過程中由於生産階段、生産技術等原因，實際單耗水準與海關公佈的單耗標準會有差異。

　　其二，海關要求企業在設立加工貿易手冊時進行單耗備案，但企業僅憑合同、生産計劃或經驗估算的單耗往往無法真實反映實際生産情況。企業投産後，一般情況下應當在成品出口前向海關申報單耗，而實務中企業的生産、出口需求時常會與海關的時間要求産生衝突。

　　其三，海關並非具有專業技術的核定部門，對於單耗的審查核定缺乏專業性。在單耗管理上，並未形成全國統一的管理模式，也未形成統一的核銷審定程式和操作規範，基層海關有較為寬鬆的自行解釋權和自行裁量權，造成執法不統一的現象，企業和海關反響強烈，單耗核定急需統一執法行為。

　　其四，加工貿易管理的基本目的是防止進口保稅料件的擅自內銷。隨著加工貿易的不斷發展，眾多誠信企業開始涌現，海關有效甄別企業的合規性、減輕誠信企業的申報負擔、提高海關自身的執法管理效率成為《單耗管理辦法》修訂的新期待。

　　徵求意見稿的新變化

　　今年4月，海關總署發佈了《單耗管理辦法（徵求意見稿）》，雖然沒有實質性的突破，但仍取得了一些進展。

　　刪除了“單耗備案”環節。在現實中單耗備案需要在加工貿易手冊的設立環節即向海關提出，但是很多企業在設立時根本無法準確地知曉實際加工生産過程中可能存在的單耗，因此單耗備案在加工貿易管理過程中作用不大。此次《徵求意見稿》刪除了“單耗備案”這一環節，順應了加工貿易的需要，是此次立法修訂的一大進步。

　　刪除了“單耗標準”的規定。此次《徵求意見稿》刪除了《單耗管理辦法》第二章“單耗標準”的條款，這一修改説明海關的管理理念發生了較大的變化。原“單耗標準”的規定帶有濃厚的計劃經濟色彩，海關試圖通過制定“單耗標準”的方式來管理加工貿易企業，但是這一規定在實際生産中飽受詬病，如果企業實際生産的單耗高於公佈的“單耗標準上限值”，這就導致企業的保稅料件永遠處於“短少”的狀態，企業可能會不斷處於被海關認定違法的情況，這樣的管理規定明顯不太合理，這一部分也是此次修改的亮點。但據了解，海關並未表示制定的單耗標準就此可不予執行，預計對於高於“單耗標準上限值”的情形，海關有可能會進行單耗質疑，因此企業還是應當儘量遵循國家公佈的“單耗標準”，避免受到質疑。

　　規定了“單耗磋商”制度。這一制度主要是借鑒了海關審價過程中的“價格磋商”程式，充分反映了海關執法從“剛性執法”到“柔性執法”的轉變。目前的《單耗管理辦法》管理方式較為“簡單”，如果海關對企業申報的單耗存在質疑，企業又未能在規定期限內提供有關資料、提供的資料不充分或者提供的資料無法確定單耗的，海關將直接對其單耗進行核定。這一做法沒有充分認識到單耗的複雜性，也沒有認識到單耗的確定對加工貿易企業的重要性，此次修改則充分反映了海關執法理念的轉變，對加工貿易企業來説是一大福音。

　　列舉了“不構成申報不實”的情形。《海關行政處罰實施條例》第18條規定了單耗申報不實的罰則，現實中很多企業由於各種原因出現了單耗申報不實的情形，為此很多企業受到了海關的行政處罰。在《徵求意見稿》的制定過程中，海關充分吸收了企業反映的各種情況，明確列舉了“不構成申報不實的情形”，將非因企業原因造成的申報不實情況進行了排除。

　　確定了“企業自核”的程式。這一規定符合當前海關分類管理的思路，對於信譽良好、管理規範的企業應當給予高度的便利，這有利於激發企業誠信經營，同時還可以減輕海關的執法負擔，提高管理效率。

　　單耗是企業在加工貿易中比較容易出問題的一個環節，建議加工貿易企業在內部建立單耗相關制度和應對機制，盡可能地保持賬冊管理、系統管理與實際管理的一致性，完整記錄單耗變化以及相應産量的關係和影響，在日常生産經營中與海關保持良好順暢的溝通渠道，並視具體情況，在海關問題專家的幫助下，排查、處理企業現存的單耗問題、排除潛在風險。

　　（金杜律師事務所海關與貿易合規團隊供稿）