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把服務業主導作為“十三五”約束性目標

  • 發佈時間:2015-06-12 00:31:03  來源:經濟參考報  作者:中國(海南)改革發展研究院  責任編輯:羅伯特

  “十三五”時期是我國經濟轉型升級的最後“窗口期”。面對國際國內發展環境和條件的深刻變化,轉型與改革的時間空間約束全面增強。在這個特定背景下,在經濟轉型上“明大勢、看大局”,重在適應服務型消費全面快速增長的客觀趨勢,加快形成服務業主導的經濟結構。為此,就“十三五”規劃制定提出如下建議:

  一、把握“十三五”服務業主導經濟轉型升級的大趨勢

  總的判斷是:加快形成服務業主導的經濟結構,是工業轉型升級的客觀要求,是城鎮化轉型升級的客觀要求,是13億人消費結構轉型升級的客觀要求,是內外發展環境深刻複雜變化背景下的現實性、戰略性和主動性選擇。

  1、工業轉型升級對生産性服務業的依賴性全面增強。“十三五”是我國從“中國製造”走向“中國智造”的關鍵時期。從國際經驗看,製造業的轉型升級離不開研發、物流、銷售、資訊等生産性服務業的快速發展。當前我國生産性服務業佔GDP比重只有15%左右;相比之下,作為先進製造業強國,德國生産性服務業佔GDP比重在45%~50%。到2020年要初步完成從工業2.0向3.0的升級,並奠定工業4.0的重要基礎,關鍵在於走出一條以生産性服務業帶動製造業高端化的新路子。

  2、人口城鎮化對生活性服務業的依賴性全面增強。2013年我國人口城鎮化率僅為36%,而2012年世界人口城鎮化率已達到52%左右,我國加快人口城鎮化進程還有很大空間,預計到2020年將達到50%左右。“十三五”從規模城鎮化走向人口城鎮化,意味著有近4億農業轉移人口進城,這將帶來巨大的教育、醫療、文化等發展型消費需求,也將為生活性服務業釋放巨大的市場空間。

  3、儘快形成服務型消費拉動經濟結構轉型升級的新格局。當前,我國消費結構正在從物質型消費向服務型消費升級。目前,城鎮居民服務型消費比重已接近40%,預計到2020年服務型消費佔比可能提高到45%,一些發達地區甚至可能達到50%~60%。消費結構升級帶來巨大的消費需求。預計消費規模有可能從2013年的30萬億元提高到2020年的45~50萬億元。消費需求的釋放將為我國應對經濟下行壓力提供重要支撐。這就需要加快消費驅動的經濟轉型,以消費引領創新、以創新引領供給,在扭轉投資消費失衡格局的同時,為服務業主導的經濟轉型提供內生動力。

  二、把2020形成服務業主導的經濟結構作為“十三五”規劃約束性目標

  總的判斷是:“十三五”基本實現由工業主導向服務業主導的轉型牽動影響改革發展全局,不僅是保持7%左右經濟增速的重要前提,也是形成品質效率型經濟增長方式的決定性因素。

  4、服務業主導牽動影響轉型升級全局。一是近幾年,我國服務業每增長一個百分點,帶動GDP增長約0.4個百分點。如果“十三五”服務業年均增長10%,可以帶動4個百分點的經濟增長,為中速增長奠定重要基礎;二是目前服務業每增長1個百分點能吸納約100萬個新增就業,如果服務業年均增長10%,未來5年每年將吸納新增就業1000萬人左右,成為吸引就業的主要渠道,併為創新創業開闢巨大的市場空間;三是如果2020年服務業佔比達到55%,能源消耗量將下降14%左右,二氧化硫將減排18%左右,將有效地擺脫重化工業的路徑依賴,為形成綠色發展新常態創造有利條件。

  5、“十三五”有條件形成服務業主導的新格局。一是服務業進入快速發展時期,2001-2013年我國服務業年均實際增長10.6%,2015年第一季度我國服務業佔比首次超過50%,成為結構轉型升級的歷史性標誌;二是服務業的投資空間巨大,教育、醫療等服務需求遠沒有得到滿足,到2020年總體實現基本公共服務均等化,至少需要新增數10萬億元的投資;三是我國工業部門80%以上是製造業,屬於高度市場化部門,而服務業50%以上仍被行政力量壟斷,一旦加快服務業市場開放,將釋放巨大的增長潛能。

  6、明確服務業主導經濟結構的基本目標。建議把服務業佔比到2020年達到55%作為“十三五”經濟結構調整的約束性指標,爭取生産性服務業佔GDP比重從15%提高到30%~40%;實現服務業兩位數的增長,服務業規模從2014年30.7萬億元擴大到2020年48~53萬億元。

  三、加快服務業市場開放

  總的判斷是:我國服務業發展不缺市場需求、不缺資金,關鍵在於市場開放,重點在於激活社會資本。“十三五”能否在經濟轉型升級上取得決定性成果,調動全社會的力量把服務業“蛋糕”做大,主要取決於服務業市場的開放進程。

  7、服務業市場開放既是經濟結構調整的關鍵,又是市場化改革的戰略重點。改革開放37年來,工業部門絕大多數領域的市場已經高度開放,但服務業領域市場開放嚴重不足,服務業難以利用國內社會資本和外資做大“蛋糕”。“十三五”深化市場化改革,讓市場在資源配置中發揮決定性作用,重中之重是讓市場在服務業領域發揮決定性作用。

  8、著力破除服務業領域壟斷。服務業領域全面實施企業投資的負面清單管理,各類資本平等進入負面清單之外的服務行業和領域。研發、物流、銷售、資訊等生産性服務業對社會資本全面開放,在以電力、電信、石油、民航、郵政等為重點的壟斷行業,進一步破除各種形式的行政壟斷;壟斷行業的自然壟斷環節吸納社會資本廣泛參與,健全城市公用事業特許經營制度,積極引導社會資本參與;加快以教育、醫療、健康、養老等為重點的生活性服務業市場對社會資本的全面開放。將反行政壟斷納入《反壟斷法》,對國有壟斷行業、城市公用事業、公共服務等領域的行政壟斷行為進行界定,清理不合理的行政法規。

  9、放開服務業領域市場價格。修訂《政府定價目錄》,明確界定競爭性領域的服務業。凡競爭性領域的服務業,政府原則上不進行價格限制,全面放開價格管制。區分壟斷與非壟斷行業,建立不同的價格形成機制。對自然壟斷環節的服務業,仍實行政府定價;對競爭性環節的服務業,政府全面放開價格控制,引入競爭機制,實行企業自主定價,推動服務企業在競爭中形成價格。區分基本公共服務與非基本公共服務,對其實行不同的定價機制。在“保基本”的前提下,非基本公共服務價格主要由市場決定;政府定價範圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網路型自然壟斷環節;對基本公共服務領域,政府仍保留定價權,以保障公益性。

  10、加快服務業領域投資便利化改革。負面清單管理的成效應當落實到中小企業在服務業領域的投資便利化上。除國有資本投資需要項目備案之外,對社會資本投資不再審批,不再實施項目備案。在全面實施“三證合一”,推行“一證一號”的基礎上,借鑒發達國家經驗,儘快實施企業自主登記制度。

  11、依託“網際網路+”,加快形成服務業創新創業的制度環境。擴大國家中小企業發展基金規模,支援和鼓勵更多的地方政府設立中小企業發展基金,引導地方政府、創業投資機構及其他社會資金支援初創期的中小企業和微型企業發展。搭建中小企業創新創業的制度平臺。鼓勵科技人員以技術入股,支援中小企業實行職工持股。建立中小企業公共資訊平臺,鼓勵中小企業通過資源整合、資産重組,形成産業聯盟。推動傳統大企業向創新型企業轉型,把做強生産性服務業作為深化國企改革、發展混合所有制的重要任務,培育一批高端生産性服務業企業集團。加快智慧財産權法院的試點和普及,實現智慧財産權民事、行政、刑事案件“三審合一”,抓緊研究出臺《智慧財産權法》。

  12、加快服務業發展的政策調整。調整服務業與工業用地政策,對列入國家鼓勵類的服務業在供地安排上給予傾斜,採取過渡式的辦法逐步縮小服務業與工業用地價格差距,最終實現工業與服務業“同地同價”。抓緊落實國家關於服務業發展的價格政策,在全國範圍內加快推進工商業水電氣“同網同價”,服務業與工業平等使用水電氣等資源要素。把實現服務業體制內外人才政策平等作為實施國家創新驅動戰略的重要舉措,實現服務業體制內外人才政策平等。改變各類科研課題集中在體制內科研院所、知名高校以及科研與實際脫節的狀況,新增各類科研課題向社會科研機構傾斜,向一線科研人員傾斜,鼓勵和支援事業單位人才到社會科研機構就業創業。

  四、以“一帶一路”為總抓手加快服務貿易強國進程

  總的判斷是:我國是服務貿易大國,但還不是服務貿易強國。在全球經濟格局深刻變化和“一帶一路”開放戰略深度實施的大背景下,從服務貿易大國走向服務貿易強國,成為我國“十三五”形成開放型經濟新格局的戰略選擇。

  13、我國正處於從服務貿易大國向服務貿易強國轉型的關鍵時期。2014年,我國服務貿易規模超過6000億美元,成為全球第三大服務貿易國,但“大而不強”的特點突出。2014年我國服務貿易佔外貿總額比重為12.3%,遠低於2013年全球平均19.6%、美國22.1%和印度26.5%的水準。建議把提高服務貿易佔比作為“十三五”對外開放的重大任務,爭取到2020年,服務貿易總額超過1萬億美元,服務貿易佔外貿總額比重提高到20%。

  14、以服務貿易為重點形成自由貿易新格局。把發展服務貿易、特別是跨境金融服務,作為四個國內自貿區轉型升級的重點,全面實施負面清單管理制度和外商投資準入前國民待遇,打造服務業市場對外開放的實驗窗口。加快同“一帶一路”沿線國家和地區商建自由貿易區,形成自由貿易區網路,拓展與這些國家在金融、資訊、物流業等服務領域的開放合作。擴大雙邊和區域服務貿易協定,打破一些國家對我國服務貿易的壁壘,爭取“十三五”率先在新興經濟體、歐洲等國家和地區取得突破。

  15、加快發展服務外包,助推服務業企業“走出去”。擴大服務外包示範城市範圍,培育若干個具有特定服務區域和特色領域供應鏈整合能力的示範城市。重點發展軟體和資訊技術、研發、設計、網際網路、醫療、教育、健康護理、文化創意、交通物流等領域服務外包。儘快改革服務業企業“走出去”的審批制度,構建包括金融服務體系在內的服務業企業“走出去”的服務平臺。爭取國際服務貿易規則制定的主導權,以更加主動的態度推進雙邊、多邊、區域等層面的服務貿易談判。在推進APEC、G20等多邊貿易談判上發揮引領作用,在中美投資和貿易談判、中歐投資協定談判等方面實現重要突破。

  五、以結構性改革破解服務業發展的結構性矛盾

  總的判斷是:我國改革開放以來所形成的一整套政策與體制安排,帶有激勵工業發展、抑制服務業發展的突出特徵,走向服務業主導的經濟轉型升級面臨著結構性矛盾的重大挑戰。加快推進財政、稅收、金融、教育等結構性改革,成為走向服務業主導的重大任務。

  16、改革中央地方財稅關係,改變地方政府對重化工業的過度依賴。合理界定中央地方職責分工,實現各級政府支出責任與財力相匹配。以形成有效的地方治理為目標改革中央地方財稅關係,探索通過消費稅、房地産稅、資源稅等改革賦予地方政府穩定稅源,形成健全的地方稅體系,由此實質性改變競爭性地方政府模式,使地方政府擺脫對重化工業的過度依賴。

  17、形成有利於服務業發展的稅制結構。繼續推進有增有減的結構性減稅,進一步加大對現代服務業、新興産業、中小微型企業、創業創新的減稅力度,爭取“十三五”時期每年結構性減稅達到萬億元。爭取2015年完成服務業的“營改增”改革,形成服務業與工業公平稅負的稅制結構。改革企業所得稅,試點將企業公益性支出全部納入抵扣範圍。

  18、形成有利於服務業發展的金融結構。大力發展城市社區銀行等中小銀行,構建為中小微企業和創業創新服務的銀行體系。擴大財政支援的中小企業貸款擔保基金,建立中小微企業貸款風險補償和融資性擔保風險補償機制,幫助中小企業降低融資成本。加快網際網路金融等新業態發展,鼓勵和支援網際網路金融機構利用大數據雲計算等提高運營效率,降低企業融資成本,創新産品和服務。進一步改革完善資本市場,加大利用資本市場為創新型企業融資的力度。

  19、以發展職業教育為重點加快調整教育結構。“十三五”把發展現代職業教育放到更加突出的位置,實質性降低社會資本進入中等職業與高等職業教育領域的門檻;簡化設立職業教育學院的審批,在土地使用、財政支援、政府購買公共服務、人才培訓等方面給予民辦職業教育機構和公辦機構同等的地位和待遇。鼓勵職業學校與合作企業通過學徒制、委託培養、購買合同等多種方式深入合作,對企業舉辦職業教育和培訓的投入部分給予稅收抵扣。加快專業與産業對接、課程內容與職業標準對接、教學過程與生産過程對接、學歷證書與職業資格證書對接、職業教育與終身學習對接;探索把高等學校分成綜合型大學、研究型大學、技術應用型大學,加快推動一批高校轉型為技術應用型高校,選擇一批高等職業學校升級為技術應用型大學,不斷提高技術應用型大學在校生佔比。

  六、以政府購買服務為重點加快公共服務業市場開放

  總的判斷是:隨著全社會公共産品需求全面快速增長,以政府機構和事業機構為主的傳統公共服務體制難以為繼。以政府購買服務為重點加快公共服務業市場開放,充分利用市場力量、社會力量擴大公共服務供給,成為“十三五”創新公共服務體制的重點。

  20、明確“十三五”政府購買公共服務的約束性指標。在傳統事業單位體制下,政府購買公共服務發展相對滯後。2013年我國政府採購規模佔全國財政支出的比重為11.7%,其中服務類僅佔9.4%。而歐美發達國家政府採購規模佔財政收入的比例為30%~40%,服務類佔採購總額50%以上。建議把形成公共服務多元供給主體、多元競爭主體作為“十三五”完善政府購買公共服務制度的基本目標,加快形成法治化、規範化、透明化的政府購買公共服務的體制機制安排,爭取使政府採購規模佔財政支出比重到2020年達到15%~20%,服務類佔政府採購總額比重提高到30%~40%左右。

  21、政府購買公共服務對體制內事業單位與公益性社會組織一視同仁。除某些特殊領域外,多數公共服務領域原則上都要引入競爭機制,政府通過合同、委託等方式向社會組織購買公共服務。體制內的事業機構與體制外的公益性社會組織之間的公平競爭,在同樣成本下,誰能夠提供更多的公益性,政府就向誰購買公共服務。著眼于2020年基本公共服務均等化目標總體實現,加快形成公共資源配置社會化、市場化的政策體制安排,形成事業機構、社會組織、企業單位組成的多元公共服務供給主體的新格局。

  22、推動科教文衛事業單位去行政化。實施政事分開、管辦分離。科教文衛等主管部門主要負責公共服務領域的宏觀決策、宏觀管理和監管,將微觀職能下放到事業單位。按照事業單位的公益性強弱,而非行政級別高低確定配置公共資源。把事業單位改造成為法定機構,實質性推動事業單位去行政化,保持並提升其專業性、獨立性。研究制定事業單位向公益性社會組織轉型的綜合性改革方案和實施辦法,聯動推進行政體制改革、事業單位改革和社會治理體制改革。

  23、放開公共資源市場。與事業機構改革和發展公益性社會組織有機結合,適應多元化的公共需求,全面放開教育、醫療、養老、文化等民生領域的公共資源市場。適應城鎮化進程,把全面放開市政工程類、尤其是中小城鎮的公共資源市場作為發展混合所有制的重大舉措,允許社會資本通過特許經營等方式參與基礎設施投資和運營,在污水處理、軌道交通、供水供暖等城鎮基礎設施領域全面推廣PPP模式。與政府簡政放權和建設低成本政府相適應,全面放開公車等行政機關類公共資源市場,發揮市場在公共資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用,切實降低行政成本。

  24、加快建立公益法人制度。借鑒國外經驗,結合我國國情,賦予公益性社會組織公益法人地位。建立公益法人財産權保護制度,創新公益法人認定方式。成立獨立的公益法人認定機構,如公益法人認定委員會,對公益法人進行認定,降低公益法人準入門檻。參照國際慣例,對公益性社會組織的捐贈免稅,對其從事的公益性活動收益免稅。政府依據公益法人提供的公益性服務,確定財政支援規模。

  25、加快政府購買公共服務立法。將政府向社會購買公共服務納入《政府採購法》,規定政府向社會購買公共服務的範圍和程式,使之規範化、制度化。儘快出臺《公共資源監管法》,明確界定公共資源社會化、市場化配置的範圍和監管程式,加強社會公眾監督和媒體監督,提高監管的有效性。進一步細化政府向社會購買公共服務的指導目錄,使其更具有可操作性。

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