集中發佈37個PPP合作項目，總投資240億元，擬引入社會資本146億元！4月25日開幕的南京創洽會颳起PPP旋風，但從政府拋出繡球至今，有合作意向的洽談者不到兩成。當前，借力PPP杠桿撬動社會資本，打破城市建設融資困境，成為很多地方共同的選擇。不過，與政府的熱切相比，資本市場的回應冷了很多。

　　Public—Private—Partnership，孕育于這句英文的PPP，意思是公私合作做項目。政府要跟資本當好合夥人，各取所需，合作共贏，現在看來，還有很多功課要補。

　　有熱情缺經驗，

　　國內PPP剛上路

　　去年10月，國務院發佈《關於加強地方政府性債務管理的意見》，嚴控地方政府負債，規定地方政府只能通過省級政府發債券或PPP融資。今年，我省分到800多億元地方債券發行額度，南京有望拿到200億元，這批債券僅限于化解存量債務。即便今後對新增債務發行債券，各市一年最多幾十億元額度，相對於動輒數百億元甚至上千億元的城建資金需求，真可謂杯水車薪。PPP因此被認為是籌措城建資金的重要手段。今年，國內各地推出的PPP項目高達萬億元。

　　但現實並不樂觀。此次創洽會招商，南京市交通局拿出4個省級幹道項目徵求PPP合作，總投資50億元。該局項目聯繫人章晶説，這幾個項目通過省政府批復，允許設立收費站，社會資本通過獲得一定期限的收費經營權獲利。項目早在半年前就已發佈，來電諮詢的人不少，但還沒人來洽談。

　　浦口科工園蘭溪公園水系綜合整治，預計投資20億元，擬引進社會資本14億元，初步計劃以土地出讓金補償投入；太陽宮旅遊市集項目將公益服務和商業服務“捆綁”招商，投資8億元……這些項目均未覓到合作夥伴。

　　政府有心，為何招不來夥伴？南京一家建設公司人士坦言，那幾條省道明顯不賺錢。按常規，這類項目都有政府補貼，但補貼多少、遵守什麼原則，都沒明確，沒法談。當地一家地産開發企業負責人説，運作PPP，政府還沒從“發包方”的角色轉變成“項目合夥人”，對運營補貼、商業面積、土地出讓金等核心問題心中沒數，就倉促發佈。其實，每個項目從頭做起，沒幾個月時間，拿不出具體方案。

　　鴻林投資一直在省內蒐集PPP項目，為政府和資本提供服務。總經理李慶亮説，以前國有城投平臺，只要能弄到錢，工程按期完成就行，顧不上過多計較融資成本。國外PPP運作多年，成功案例豐富，新項目有經驗可循。而國內PPP才起步，政府無既成經驗可參照，難以界定政府和資本的權責利邊界。像道路PPP，多少車流量補貼多少，在財政部PPP運作框架下，尚無成功項目。

　　有合同無法律，

　　社會資本顧慮多

　　在所有PPP項目中，污水處理、垃圾處理等公共服務項目有用戶穩定付費，社會資本關注度較高，這也是財政部力推PPP的領域。

　　南京城北污水處理廠以TOT（移交—運營—移交）形式和社會資本合作，這是PPP模式中的一種。去年財政部到該廠調研並肯定其做法。2009年，金州環境集團以5億元的價格從9家競標者中勝出，獲得城北污水廠30年的特許經營權。經營權轉讓後，産權仍由南京城建集團持有。集團董事長鄒建平説，經營權轉讓，理順政府與市場的關係，私營企業運營污水廠，政府回歸監管。另一方面，5億轉讓費緩解政府的資金還貸壓力。

　　負責該廠運營的金州環境集團南京分公司總經理王謙分析，擔心政策變化，缺乏法律保障，是投資者的最大顧慮。PPP是長線投資，有的一次簽約30年，儘管有合同，但其間城市規劃、建設變化難料，地方領導要更換多屆，政策能否保持一致，投資人顧慮重重不難理解。

　　此外，PPP項目多數投資大，回報期長，同樣攔住不少投資者。南京大學商學院副教授劉海建説，當前房地産和製造業走低，對和政府合作項目，各路資本相當有興趣。不少投資者把PPP項目當作大肥肉，指望儘快回報。但PPP需長期運營獲取穩健收益，不少投資者耐心不夠，資金儲備、能力儲備也不夠。

　　南京城建集團投資部負責人認為，PPP模式帶來投資方式、運營模式的改革，需要金融創新跟上。PPP合夥人不擁有或不完全擁有資産所有權，金融機構如果接受特許經營權或類似經營權的質押，會撬動更多社會資本參與PPP。合夥人要創新投資模式，吸引投資機構、專業機構、金融機構組建聯合體，共同參與PPP，可實現資源最優配置。

　　PPP非萬能工具，

　　量力而行成常態

　　據省財政廳數據，預計今年全省固定資産投資4.2萬億元，到2020年我省要實現72%的城鎮化率目標，基礎設施及公共服務需要鉅額資金投入。

　　城市建設正面臨前所未有的資金饑渴。近十多年，各地主要依靠國有投融資平臺，借助土地開發、發行債券等方式，從銀行獲取貸款，支撐快速城鎮化的資金需求。2002年，南京城建資金盤子140多億元，此後一路上揚，到2013年已到750億元，相當於當年公共財政預算收入的九成。

　　中央嚴控政府舉債，今年南京城建總盤子降到357.5億元，為6年來最低，是去年的一半。當地財政預算安排城建專項資金66億元，其中地鐵就佔30億元。財政支撐有限，土地收入又銳減，只有換思維換杠桿，滿足城建資金需求。去年10月至今，南京向社會資本推出的項目規模超過2000億元。省財政廳人士表示，按地方政府在PPP項目中的投入不高於財政支出的10%計算，每年全省13市可投入PPP的政府資金超過千億元，可撬動社會資金數千億元。

　　PPP空間大，但並非所有項目都適合PPP。省住建廳相關人士介紹，按小口徑計算，全省一年市政建設投入1200億元，其中兩成項目有收費。他認為，産生現金流、有收益的項目才適合做PPP。江蘇現代諮詢研究院副院長徐亨璽説，PPP有融資功能，但核心是以更低成本實現更高效率的運營，提供更好的公共服務産品。在PPP運用成熟的英國，PPP在基礎建設投資中佔比也不過20%。

　　顯然，PPP空間巨大，但不是解決政府融資難的萬能工具。省財政廳相關人士認為，政府量力而行將成新常態，國家還會開闢新的投融資渠道，城建適當放緩不一定是壞事。

　　本報記者 顏 芳