日前，十二屆全國人大常委會第十四次會議作出了《關於授權在部分地區開展人民陪審員制度改革試點工作的決定》。此前，中央全面深化改革領導小組第11次會議審議通過了《人民陪審員制度改革試點方案》。最高人民法院、司法部已于近日印發了該《方案》。

　　截至2014年年底，全國人民陪審員共約20.95萬人，普通群眾比例為70.2%。2014年人民陪審員參審案件219.6萬件。然而，人民陪審員制度在實踐中存在人民陪審員的廣泛性和代表性不足，陪審案件範圍不夠明確，職權與職責不相匹配，退出和責任追究機制缺乏，履職保障機制不完善等問題。這些問題制約了人民陪審員制度功能的充分發揮，並由此産生了諸如“陪而不審、審而不議”的現象。

　　針對上述問題，新印發的《方案》提出一系列改革舉措。

　　提高選任年齡降低學歷

　　新印發的《方案》對人民陪審員選任條件的改革主要表現在“一升一降”。“一升”是指將原來擔任人民陪審員的年齡從23周歲提高到28周歲，“一降”是指學歷要求從大專以上降低到一般具有高中以上文化學歷。

　　“這主要是考慮到人民陪審員參審案件應當具有一定的社會閱歷和生活經驗，能夠廣泛吸收和代表社情民意，提高年齡要求有利於更好地發揮陪審員熟悉社情民意和對生活經驗事實判斷的優勢。”最高人民法院副院長李少平指出，降低學歷要求則更加強調應突出陪審員道德品行和辨別是非的能力，讓廣大農村地區有更多的人有機會能擔任人民陪審員。

　　同時《方案》還特別規定，農村地區和貧困偏遠地區公道正派、德高望重的人不受學歷要求限制，進一步擴大人民陪審員選任範圍。

　　“在選任程式方面，《方案》將過去單位推薦和個人申請擔任人民陪審員改革為基層和中級人民法院每五年從符合條件的當地選民名單中隨機抽選當地法院法官員額數5倍以上的人員作為人民陪審員候選人，會同同級司法行政機關進行資格審查，徵求候選人意見，從審核過的名單中隨機抽選不低於當地法院法官員額數3-5倍的人員作為人民陪審員，提請同級人大常委會任命。”李少平認為，這體現了人民陪審員選任的廣泛性、隨機性和權威性，有利於提高選任工作透明度和公信度。

　　合理界定並適當擴大參審範圍

　　“《方案》提出要合理界定並適當擴大人民陪審員參審範圍，要讓應當實行陪審制審理的案件盡可能陪審，保障更多人民群眾有序參與司法，又要避免濫用陪審制度，浪費司法資源，增加司法成本。”李少平説。

　　其中，《方案》規定，涉及群體利益、社會公共利益的，人民群眾廣泛關注或者其他社會影響較大的第一審刑事、民事、行政案件，原則上實行陪審制審理。李少平指出，這類案件讓人民陪審員參與進來，更有利於在裁判中尊重和聽取民意，提高司法裁判的公信度。

　　清華大學法學院教授王亞新認為，在民事領域例如涉及環境污染和消費者權益保護的公益訴訟，就能夠視為“涉及群體利益、社會公共利益的”案件，原則上應由人民陪審員參加審理。

　　值得關注的是，《方案》首次規定可能判處十年以上有期徒刑、無期徒刑的第一審刑事案件，原則上實行人民陪審制審理。

　　“世界上大多數國家和地區的陪審制（參審制）主要適用於刑事重罪案件，中國也可以探索在十年以上有期徒刑、無期徒刑案件中原則實行陪審制。”李少平指出，第一審刑事案件被告人、民事案件當事人、行政案件原告申請由人民陪審員參加合議庭審判的，可以實行人民陪審制審理。

　　只參與審理事實認定問題

　　“探索人民陪審員參審案件職權改革是本次方案的一大亮點舉措。”李少平説，《方案》提出，探索人民陪審員只參與審理事實認定問題，不再對法律適用問題進行表決。

　　對此，中國政法大學教授施鵬鵬指出，確立職權配置主要基於兩方面考慮：“一方面，人民陪審員並非法律專業人士，很難對法律適用問題作出評價，故僅由職業法官負責法律適用更為妥當；另一方面，人民陪審員與職業法官共同參與對案件事實的認定，並保持對職業法官的人數優勢，這可以矯正職業法官因長期執業慣性所形成的偏頗和執拗。”

　　“區分事實認定和法律適用問題，讓陪審員的作用集中于前者，有助於陪審制充分發揮其長處。相對於民事和行政案件而言，刑事案件屬於一種比較容易把事實問題和法律問題區別開來的領域。”王亞新建議，可考慮先在刑事訴訟領域開展這項參審機制改革，以後再視具體情況決定是否將這項改革逐步擴大到行政和民事案件的審理中去。

　　同時，針對司法實踐中一些人民陪審員“陪而不審、審而不議”的現象，《方案》就完善人民陪審員參審案件機制提出一系列改革舉措。比如，合理確定每個人民陪審員每年參與審理案件的數量比例，要為每個人民陪審員每年參與審理案件設定上限，防止“專職陪審”“駐庭法官”現象。

　　“《方案》探索重大案件由3名以上人民陪審員參加合議庭機制，就是我們常説的‘大合議庭’，這樣對案件事實問題的討論會更加充分。”李少平指出，《方案》還要健全人民陪審員提前閱卷機制，人民法院應當在開庭前安排人民陪審員閱卷，為人民陪審員查閱案卷、參加審判活動提供便利。

　　在王亞新看來，有多名人民陪審員參加的合議庭對這類案件進行審理，能夠在民意和司法的專業性質之間促進溝通，有助於提高審理的透明度和判決的公信力。

　　無正當理由拒絕陪審將受懲戒

　　“目前我國對人民陪審員履職保障作出了一些規定，包括經費、培訓、管理、考核等方面內容，但有的落實不到位，有的還不夠完善。”李少平強調，此次《方案》提出要堅持權利義務相統一原則，公民經選任為人民陪審員的，無正當理由不得拒絕履行陪審職責；建立對人民陪審員無正當理由拒絕履行陪審職責，有損害陪審公信或司法公正等行為的懲戒制度。

　　《方案》不僅明確了人民陪審員退出情形，完善人民陪審員退出機制，而且加強了對人民陪審員個人資訊和人身安全的法律保護，對危害人民陪審員制度的行為建立相應的處罰規則，維護人民陪審制度權威性。

　　“人民法院及各相關單位應當為人民陪審員履職提供相應便利和保障，人民陪審員制度實施所需經費列入人民法院業務費預算。”李少平指出，人民陪審員所在單位不得因人民陪審員履行陪審職責而對其實施解雇以及減少工資或薪酬待遇等不利措施。

　　據了解，此次改革所涉及的許多舉措，與現行人民法院組織法、三大訴訟法等法律存在衝突，並且許多涉及人民陪審員制度的重大制度創新，需要開展試點、逐步探索。“我們先行開展人民陪審員制度改革試點，為全面推開改革和推動法律修改打下基礎。”李少平説。

　　施鵬鵬認為，人民陪審員制度的深化改革勢必塑造全新的“審判秩序”，並對於整個司法改革均有極強的輻射效力。“如果説‘技術可以改變制度，制度可以改變觀念’，那麼人民陪審員制度改革便是撬動中國法治建設的杠桿。”