2015年中央一號文件，再次將如何引導和鼓勵社會資本投向農村，如何加快新農村建設步伐、實現城鄉共同繁榮，確定為必須解決的重大課題。近幾年，陜西省在解決農村小城鎮建設資金缺口等方面先行先試，取得了有益經驗，催生了“寶雞模式”。記者期望通過展現“寶雞模式”的“星星之火”，為破解新常態下的農村城鎮化建設資金短缺的難題帶來一些啟示。

　　農村城鎮化前路多艱

　　由於東西部經濟發展不平衡，西部地區的城鎮化率大幅低於東部地區。陜西省有縣城以外的建制鎮827個，整體規模小、亂、散，無法對縣域經濟發展形成有力支撐。為破解城鄉二元結構，實現城鄉一體化發展，陜西省政府在2011年就出臺了《關於加快重點示範鎮建設的通知》，要在全省遴選30個基礎條件較好，發展潛力較大的建制鎮，作為帶動全省小城鎮建設的重點示範鎮，目標是力爭用3-5年時間，使30個重點示範鎮鎮區面積擴大一倍以上，到2015年，全省城鎮化水準要達到57%以上，而到2020年，要達到65%以上。

　　作為配套政策，陜西省政府為每個示範鎮提供1000畝土地增減掛鉤指標和連續3年、每年1000萬元的專項啟動資金支援。要求各地綜合運用撤鄉並鎮、保障性住房、扶貧和避災搬遷、鼓勵農民進城創業等相關政策，集中捆綁使用各類項目和資金，優先支援重點鎮發展，充分發揮好財政資金的放大效應。鼓勵民間資本以個人獨資、合資等方式建設經營城鎮供水、供氣、污水處理、垃圾處理、商業等基礎設施。

　　政府的相關政策、決心都已明確，但在後續實際操作中，鎮鄉建設資金的巨大缺口成了無法逾越的障礙。雖然陜西省在對鎮鄉進行擴權改革，賦予鎮一級政府城建管理職能，但新增建設用地指標和土地出讓金也只能在縣一級政府的比例分成中安排。目前，陜西鎮鄉一級各類財政負擔人員平均約為400-500人，而鎮鄉一級並不設獨立財政，靠天吃飯，基本沒有自我發展能力。資金的分配現實是建設縣城都不夠用，惠及鄉鎮更是無從著落。加之政府出臺扶持城鄉統籌發展的配套政策及相關發展項目向鎮鄉傾斜力度不夠，所起到的作用極其有限。

　　近年來，國家和地方財政每年用於支援“三農”發展的財政經費多達30多項，但扶持資金分散到10多個部門，這種撒“胡椒面”式的投入方法，根本無法産生預期效益。據悉，陜西省政府前期支援重點示範鎮建設的1000萬元啟動資金，如此分散投放之後收效寥寥，城鎮化之路似乎遙不可期。

　　“寶雞模式”應運而生

　　一直以來，造成鎮鄉建設資金短缺的主要原因之一是投資主體單一，沒有按照市場發展的內在要求，建立起有效的投融資機制，也沒有調動起廣大農民參與新農村建設的熱情和積極性。有些投資者認為，政府投資多為引導性，點多、量小，與現實需要相差很大，加之歷史欠賬較多等原因，在沒有合理投資回報預期和有效投融資平臺的情況下，社會資本難以持續參與。

　　為吸引社會資本參與農村鄉鎮建設，在省政府引導下，按照市場化運作原則，陜西省于2013年組織成立了專門進行農村城鎮化發展建設與運營的平臺公司，並通過中國西部經濟研究中心的長期調研論證，確立了“寶雞模式”的發展方向。

　　作為陜西省農村城鎮化建設投資的運營主體之一，陜西鎮鄉建設投資有限公司在多年的小城鎮産業項目運作中，積累了大量的資金匯集渠道，是寶雞21個鄉鎮建設項目的運營主體。該公司執行總經理田剛告訴記者，所謂“寶雞模式”，就是按照市場化的原則先行先試，將政府投資與社會資本有機地結合起來，充分調動社會各方面積極性，特別是廣泛吸引社會資金和當地農民參與到鎮鄉建設中來，重點解決鎮鄉建設投融資機制的問題。

　　在具體實施中，就是在現有縣域經濟特點和政府已投資建設的保障房等項目的基礎上，以農村商貿為切入點，加強鄉鎮商貿綜合基礎設施和電商服務平臺建設，圍繞實現“人的新農村”，搭建農村現代商貿平臺，緊扣工業品下鄉和農産品進城兩條主線，做實傳統商業和新興網際網路經濟、金融和生産流通業、線上與線下三個融合，實現生産、服務、金融、供應鏈四個整合。

　　按照“四個統一”（即統一功能設計、統一標準建設，統一品牌管理和統一招商經營）的原則，合理規劃佈局，分點連片規模化分佈實施，每一個項目將建設成當地鄉鎮農村的中心地標，按照可複製、平臺化、網路化的小城鎮建設發展思路，陜西計劃用5-10年在全省範圍內選擇100-150個鎮，按此模式進行投資建設，總投資額約100億元。

　　由於每個項目的盈利模式清晰，寶雞市給每個鄉鎮的土地指標、配套服務等相關政策到位，所以，此次寶雞21個項目計劃投入的1.5億元資金，全部來自社會資金，且在很短的時間內就籌集到位。

　　城鎮化的一個重要指標就是對當地經濟發展的刺激作用，“寶雞模式”將在每個鎮安排就業創業人口500名以上，實現直接間接投資2.5億元，依託電商平臺，通過特色種植、養殖、旅遊、智慧養老等産業，實現每年10億元産值。

　　“寶雞模式”全面展開後，即可向陜西省的其他市縣複製，具有非常大的市場空間，同時，也可以為全國城鎮化建設探索出一條有益之路。

　　PPP模式成“燎原之勢”

　　如果説“寶雞模式”初戰告捷，那麼這個模式最大的益處，就是建起了一個社會資本可進入，且可複製的平臺，直接降低了政府財政支出的壓力和負債規模。

　　一些省份在財政部公佈總投資規模1800億元的PPP示範項目後，陸續推出了本省的PPP項目。陜西省省長婁勤儉在今年的政府工作報告中提出：“以我為主謀劃實施一批重大項目，推廣PPP模式，完成固定資産投資2.2萬億元，增長20%左右。”這説明，陜西省在基礎設施和公共服務方面的PPP項目已有謀劃，必將加速陜西的新型城鎮化建設。可以預見，2015年將是大批PPP項目的涌現之年。

　　“寶雞模式”不僅證明了鄉鎮建設離不開社會資本和社會各界、特別是廣大農民的積極參與，而且探索出在市場化原則下，政府引導、共同參與，利益共用、風險共擔的鄉鎮投融資模式。更為有益的啟示是，鄉鎮建設是身居鄉鎮農民自己的事，不是簡單地完成投資任務指標，而是要緊扣鄉鎮內生發展能力建設和提升當地居民生活水準，通過社會資本的市場化選擇，整合、盤活各類政府已建和將要建設的鎮鄉建設項目，使政府和社會投資獲得最大收益，實現多方共贏。

　　記者從陜西省財政廳了解到，“寶雞模式”高度契合了PPP模式的要求，為引入社會資本破解鎮鄉投融資難題，提升政府加快新農村建設提供了政策依據。目前，陜西省總規模約100億元的小城鎮投資項目已經在和相關金融機構洽談合作，並有望通過資産證券化和PPP模式相結合，使風險收益相匹配的資金在資本市場上完成對接。可以預見，先行先試的陜西小城鎮建設的星星之火將成燎原之勢。