法眼看公務員跳槽(鑒政)

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　　有公務員辭職，是市場經濟條件下人才自由流動的一種正常現象，公務員的職業選擇應當得到尊重，其合法權利應予保護。但如何區分人才的正常流動和官員潛在的利益交換？如何完善相關法規政策？是法治政府建設亟待認真解決完善的問題。

　　今年春節之後的3月，對於曾被認為端著“金飯碗”的公務員群體來説頗不平靜。

　　3月11日美國某律師事務所宣佈，近期剛剛從中國國家發改委價格監督與反壟斷局辭職的一位工作人員加入了該事務所反壟斷和競爭法業務部，引起社會的關注。

　　近期，不時傳出有國家機關或地方官員跳槽。社會主義市場經濟體制機制更加完善的當下，跳槽本不稀奇，個人選擇也無可厚非。而人們關心的，是有的曾經在關鍵崗位供職的人士，他們跳槽，是否會對國家利益、公共利益帶來損失？是否會因為某些“藕斷絲連”的關係造成不正當競爭？

　　正當權利與“神仙下凡”

　　全國政協委員、中國人事科學院原院長吳江強調：“公務員的離職首先是公務員法賦予公務員的正當權利。”

　　“當前公務員的離職應當視為正常現象。”吳江認為，從歷史上看每逢經濟政策利好、改革力度加大的時期，公務員群體的離職數量就會出現上升。當前公務員中離職現象主要集中于青年群體，這與前一階段盲目“公務員熱”現象之後的消化、調整有關。現在的年輕人更注重個人價值的實現，加之政府打破壁壘、擠壓灰色空間的改革成效又開始顯現，“公務員”這三個字不再具備太多身份和特殊的優勢，進而正在回歸為正常的社會職業選擇。

　　然而，在普通公務員之外，掌握一定決策權力的領導幹部的跳槽往往較為敏感，而這主要與人們對“期權腐敗”和利用影響力參與腐敗的疑慮有關。

　　“期權腐敗”，就是領導幹部在位時以權謀私，留待退休或離職後以各種形式兌現“回報”，因有人將其類比于商業上的“期權交易”而得名。與之相關聯的，我國刑法也同時有“利用影響力受賄罪”的相關規定，如果離職的國家工作人員利用其原職權或者地位形成的便利條件，來影響其原來的同事、下屬等其他國家工作人員為請託人謀取不正當利益，同樣構成犯罪。“在日本，這種現象被稱作‘神仙下凡’。”吳江説，“神仙下凡還是神仙，不坐在神壇上不意味著不能左右神壇。”

　　如何區分人才的正常流動和官員潛在的利益交換？如何完善相關法規政策，從而避免無序和損失？正在成為一個亟須面對的現實問題，也是法治政府建設必須加以重視的課題。

　　從業限制“不會過期”

　　從2006年起施行的公務員法對辭職辭退有專章予以規定，尤其是在“法律責任”一章中特別規定了公務員離職後的從業限制。公務員法第102條規定：“公務員辭去公職或者退休的，原繫領導成員的公務員在離職三年內，其他公務員在離職兩年內，不得到與原工作業務直接相關的企業或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業務直接相關的營利性活動。”

　　公務員的離職從業限制不是個新鮮事物，在中國古代的吏治文化中就有諸如“南人官北，北人官南”的任職回避的傳統。離職從業限制在法律制度的層面之外，有了一層“避嫌”的職業倫理的色彩。

　　“但這絕不是‘競業禁止’”，吳江認為所謂“競業禁止”是一個商業活動中的概念，其出發點是防止商業競爭對手之間的利益衝突，“規定公務員離職從業限制的出發點是為了防止損害國家利益和公共利益，比如違反國家保密制度、影響政策制度的公平公正等。”

　　因此，曾參與公務員法起草的吳江表示，即使是“領導三年，普通公務員兩年”的時間限制，也僅僅只是從法律上在權力和營利性活動之間做出了一個適當分隔，但並不意味著這一間隔就足以防止諸如“期權腐敗”等權錢交易的發生，更不意味著就可以和商業上的“競業禁止”一樣，一旦過了限制期就不再受到約束。如果離職官員與原職務有關的行為可能影響到國家利益和公共利益，“限制就不會過期。”吳江説。

　　離職監督失之於松

　　“我國現行公務員法中已有的一些制度和規定，其實在現實中並沒有得到很好地落實。”國家行政學院教授任進表示，儘管官員離職的從業限制在制度設計層面較企業高管更為嚴格，但在實際執行中卻還存在失之於松的現象。

　　現行的公務員法對官員離職的監督主要設置兩道“關卡”：第一道“關卡”是官員的離職審批，公務員要辭去公職的，任免機關在接到書面申請之後，應當在30天內予以審批，其中對領導成員辭去公職的申請，則審批時間延長為90天；第二道“關卡”是違反從業限制的處罰，即先由公務員主管部門責令限期改正，逾期不改正的，則由工商行政管理部門沒收違法所得，並對接收單位責令清退和處以罰款。

　　任進表示，一旦官員離開公務員隊伍，再由組織或人事部門責令改正，則其實際效果有待商榷。與此同時，分“發現”與“查處”兩個環節，導致了發現問題的機關沒有查處的權力，而負責查處的部門又沒有發現的義務，令規定有淪為“僵屍條款”之虞。“我到工商部門上課時，甚至發現幾乎沒人知道他們還有公務員法賦予的這項權力。”

　　吳江認為現在至少可以在“第一道關”上多做文章。這要求一方面準備辭職的公務員應當向主管部門自覺做出承諾，另一方面組織人事主管部門也應當對人員去向有所了解與跟蹤，對於認為存在不應批准離職的情形，尚有嚴格把關調檔、轉人事關係等環節的可行手段來加以限制。

　　看緊“旋轉門”

　　有學者觀點認為公務員法第102條關於離職從業限制的規定屬於“旋轉門條款”，形象地描述了個人在公共部門和私人部門之間雙向的轉換角色、穿梭交叉。

　　但事實上，我國現行的規章制度還主要是著眼于規範公務員的向外流出。特別是在職業技能相近的法律職業內部，由於人員流動更為頻繁，因而制度也相對更為完善。我國的法官法就規定：“法官從人民法院離任後二年內，不得以律師身份擔任訴訟代理人或者辯護人。”並且，法律更進一步要求法官一旦“下海”，就不得再代理原任職法院審理的案件。類似的地區回避和從業期限限制的規定也出現在檢察官法和律師法中。

　　從全球範圍來看，“旋轉門”在各國政府面前都是一道難題。一味強調緊閉“旋轉門”，也會引發不小的副作用：一方面，公務員的合理有序流動本身也是其新陳代謝的基本需要，也是優化隊伍結構、拓寬吸引優秀人才渠道的基本途徑；另一方面，若公務員被身份或職位的僵化過度束縛，容易沾染職業官僚的沉沉暮氣，既不利於增強政府組織的生機和活力，也不利於公務員個人的職業規劃與價值實現。

　　記者採訪中，專家普遍認為，官員離職從業限制中最為關鍵、也最讓人頭疼的就是如何界定公務員法第102條所説的“與原工作業務直接相關”？由於公務員法沒有做出更為細緻的規定，則對這個規定予以解釋的寬嚴尺度就掌握在了具體受理辭職申請的批准機關手裏。吳江認為，從程式上對解釋過程加以規範就尤為必要：先由所在單位根據實際情況直接加以明確；如果自己不清楚，則請示相關公務員主管部門。而中國社科院廉政研究中心副秘書長高波則認為，建立利益衝突的評估機制勢在必行。

　　“總之，把握的一個底線就是鼓勵市場經濟條件下人才的自由流動，但不能以犧牲國家利益和公共利益為代價。”吳江説。本報記者 張 璁