如何給地方政府發展PPP裝上一個“安全閥”？4月14日，財政部發佈《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》給出了答案，首次“亮出”財政可承受能力的評估方法。

　　在業內，該《指引》被認為是一個規範PPP發展的里程碑式文件。“政府付費和可行性缺口補助類項目，沒有通過論證就不宜採用PPP模式，這將使得PPP發展回歸理性。”北京市資略律師事務所合夥人、中國PPP研究院專家徐向東告訴《經濟日報》記者。

　　補貼多少心中有數

　　“PPP發展需要走5步：要不要發展PPP、花這個錢值不值、財政能不能承受得了、找誰來幹、後續監管。任何一個步驟都不能少。”清華大學建設管理系教授王守清從事PPP研究20年來一直關注PPP項目如何可持續運作，他告訴《經濟日報》記者，我國不少地方官員不夠重視第二步、第三步，錯誤地認為只要引進企業、財政的錢投進去，事情就解決了。

　　“由於PPP項目投資期限都較長，是需要政府將一次性支付的錢分幾十年來給，因而需要提前測算出財政有沒有能力發展，能發展多大規模的PPP。”王守清説。

　　大岳諮詢有限公司總經理金永祥是位研究PPP項目的專家，北京地鐵4號線是他參與的重點PPP項目之一。“投資者最擔心的事是不知道投進去的錢能不能收回來。之前只能憑經驗對項目進行財政可承受能力評估，科學性和準確性上都得不到保障。”金永祥告訴記者，《指引》現在將財政可承受能力評估細化為具體實施方法，“很具操作性”。

　　比如，在支出測算中，對補貼數額給出具體的計算公式。“這對政府來説會産生一個可借鑒的合理價格，投資者也能據此推算出項目到底能補貼多少。”徐向東告訴記者。

　　抑制地方投資衝動

　　説到《指引》的亮點，幾乎每位接受採訪的專家都會提到“明確PPP項目佔一般公共預算的比例不超過10%。”

　　“這能抑制地方盲目開工PPP的衝動。”金永祥認為，有了額度限制，“將倒逼地方政府有效利用財政資金，優先發展較為緊迫、品質較高的項目，減少業界一直擔心的無效投資。”

　　財政部財科所所長劉尚希則認為，好處還在於促使地方政府投資時眼光放得更遠，“不能只考慮眼前需要，還要考慮未來負擔，避免背上越來越沉重的包袱。”

　　王守清舉例説，比如修建一座橋大約需投資30億元，如果使用PPP模式引入社會資本，就減輕了政府眼前的支出壓力。但長期來看，如果是沒有回報的公益性項目，期限為30年，那政府需支付60多億元。如果每年發展新的PPP項目，第二年就會産生累計支出，“雪球”會越滾越大，因而設定PPP規模限制非常重要。

　　還款直接納入預算

　　《指引》裏還有一件讓金永祥“點讚”的規定，那就是每一年度全部PPP項目都納入預算。這就意味著，凡是通過財政可承受能力論證的PPP項目，都會進入一般公共預算的盤子裏，這對PPP投資者來説是吃了一顆“定心丸”。

　　“以前的PPP項目都不在公共預算內安排，投資者擔心回款風險，會到處跑文件，去地方人大要一個證明，萬一政府償債違約就用財政來保底。現在不用擔心了，還款直接由財政預算安排了。”金永祥説。將PPP項目支出納入一般公共預算，還意味著接受人大監督，PPP項目運營過程的透明性得以提升。

　　劉尚希告訴記者，此次發佈的《指引》還對如何分析PPP項目風險提出了具體的措施。比如，對可能出現的事件和變數都進行假設和測算。“例如，用PPP修一座能收費的橋，收益是有保障的。但此後若在其旁新修一座橋，舊橋車流量減少等因素就需要考慮，這會導致第一座橋盈利能力受損。”劉尚希説，根據《指引》中“情景分析法”對此進行詳細分析，就能提前揭示和管控風險。

　　另外，上海財政局紀鑫華告訴記者，《指引》首次明確了政府承擔責任的“範圍”。比如，由於法律、政策等原因，以及因政府方原因導致項目合同終止等，給投資企業帶來的損失由政府來承擔。“這避免了未來可能出現的推諉扯皮。”