改革開放36年來，工業領域的市場開放極大地激發了市場活力，在推動我國成為全球第一製造業大國中扮演了重要角色。在我國由工業大國走向服務業大國的特定背景下，“十三五”服務業的市場開放將推動形成全民創業、萬眾創業的大環境，為服務業領域發展帶來強勁動力，並由此釋放出新階段市場化改革的巨大紅利。

　　□中國（海南）改革發展研究院課題組

　　從放寬準入到市場開放

　　進入新世紀以來，尤其是“十二五”以來，我國服務業領域經歷了一個從放寬準入到市場開放的過程。總的判斷是：服務業市場開放取得重要的階段性成果，但遠不到位，尤其是與我國走向服務業大國的實際進程不相適應，與廣大社會成員全面快速增長的服務需求不相適應，“十三五”加快服務業市場開放仍面臨諸多挑戰。

　　1．服務業發展缺乏的不是資本，而是市場開放

　　從嚴格的行政管制到放寬服務業市場的準入，是我國多年來市場化改革的一個重要趨勢。與改革開放初期工業發展缺乏資本有很大的不同，現在我國發展服務業並不缺乏資本。據統計，2003-2013年，我國城鄉居民的人民幣儲蓄存款由10.36萬億元增長到44.76萬億元，10年間總額擴張了4倍多。

　　龐大的高凈值人群成為社會資本投資的重要力量。根據《2014中國高凈值人群心靈投資白皮書》數據，截至2013年末，我國擁有1000萬資産以上的富豪有109萬人，擁有億元資産以上的富豪有6.7萬人，擁有資産10億以上的富豪大約有8300人。據調查，健康、旅遊和教育是高凈值人群願意投資的三大領域。

　　2．服務業需要通過對外開放提升發展水準

　　進入新世紀以來，充分利用外資的先進技術和先進管理經驗提高服務業發展水準正在成為一個大趨勢。據統計，2000年我國服務業實際利用外資佔比僅為25.7%，到2011年升至約47.6%，首次超過製造業；2014年，我國服務業實際利用外資662.4億美元，佔全國總量的55.4%。

　　3．服務業市場開放釋放巨大改革紅利

　　服務業市場開放進程的加快，在調動社會資本的積極性和服務業領域“做大蛋糕”上成效顯著。在工業領域投資下降的背景下，服務業民間投資的大幅增長在穩定經濟增長中發揮了重大作用。

　　據統計，2012-2014年，我國服務業民間投資同比增長分別達到22.2%、25.4%和18.6%，服務業民間投資佔民間固定資産投資總額的比重分別達到45.1%、46.6%和46.7%；服務業民間固定資産投資由2012年的10.1萬億元增長到2014年的15萬億元，服務業民間固定資産投資佔全社會固定資産總額的比重由51.3%上升到53.3%。

　　4．開放服務業市場面臨挑戰

　　（1）服務業領域的行政壟斷遠未打破

　　我國工業部門80%以上是製造業，屬於高度市場化部門，而服務業50%以上仍被行政力量壟斷，屬於壟斷競爭部門。服務業市場開放不足越來越難以適應人們日益增長的服務型消費需求。以教育和醫療為例。近年來，我國放寬了教育醫療領域的市場準入，但教育醫療領域仍保留著高度的管制，尤其是高端市場。由於國內市場難以提供大量的優質教育和醫療服務，導致高端的服務型消費大量外流。

　　（2）服務業價格管制仍比較多

　　2014年以來，國家發改委陸續放開了某些服務業領域的價格。但從現實情況看，服務業價格管制仍很嚴重。據不完全統計，目前《政府定價目錄》中16類涉及定價的項目總共有70多項，除去此前放開的項目，政府定價仍有50余類還沒有放開，其中包括水電氣價格、教育收費標準等。

　　（3）服務業與工業的發展政策不平等

　　我國在工業化過程中建立起來的産業發展政策已經越來越不適應經濟轉型的現實需求。例如，在生産要素上，服務業與工業價格不平等，服務業用水、用電、用氣、用地價格普遍高於一般工業。數據顯示，2013年全國105個重點監測城市的商業服務地價和工業地價每平米分別為6306元和700元，商服用地價格比工業用地價格高出9倍。

　　以破除壟斷為重點加快服務業市場開放

　　加快服務業市場對內對外開放為重點深化市場化改革，重中之重是破除服務業領域的行政壟斷。“十三五”要把破除行政壟斷作為服務業市場開放的重點，徹底打破社會資本進入服務業市場的制度“玻璃門”、“彈簧門”，最大限度地激發社會資本活力。

　　1．社會資本成為服務業市場發展的主體力量

　　（1）生産性服務業與生活性服務業全面向社會資本開放

　　2-3年內，銀行、證券、保險、電信等生産性服務業全面對社會資本放開；教育、醫療、健康等公共服務業基本實現市場化、社會化；公共資源基本實現市場化配置；服務業領域體制內外差別基本打破。

　　（2）建立主要由市場決定的服務業價格形成機制

　　2-3年內，基本打破服務業價格管制，初步建立由政府、服務提供商和消費者三方共同參與的價格形成機制。

　　（3）服務業內外資同等國民待遇

　　加快推廣普及上海自貿區負面清單制度，凡國家法律法規未明令禁入的服務業領域，在向外資開放的同時，對國內社會資本實行完全的國民待遇；通過3-5年的努力，實現包括準入、準入後和經營過程中民企、外資和國企享受同等待遇。

　　2．打破服務業市場的行政壟斷

　　（1）全面推進壟斷行業向社會資本開放

　　全面實現自然壟斷和競爭環節切實分開，在自然壟斷部分強調國有資本主導，在競爭性環節對社會資本放開；對國有資本繼續控股經營的自然壟斷行業，根據不同行業特點實行網運分離、放開競爭性業務；在自然壟斷環節，通過BOT、TOT等多種形式鼓勵社會資本參與投資；對城市公用事業，要儘快健全特許經營制度，形成合理價格形成機制。

　　（2）建立統一開放、競爭有序的服務業市場體系

　　按照“非禁即準”的原則，凡是法律法規沒有明令禁入的服務領域，都要向異地社會資本開放；允許服務企業、服務産品自由進入全國各地市場，各地區凡是對本地企業開放的服務業領域，應全部向外地企業開放；促進各類生産要素在全國範圍自由流動，提高資源配置效率和公平性。

　　（3）將反行政壟斷納入反壟斷的範圍

　　重點破除各種形式的行政壟斷，對國有壟斷行業、城市公用事業、公共服務領域相關行業監管內容進行清理、修改，使這些行業監管體現公平競爭；建議在《反壟斷法》中增設反行政壟斷一章，對鐵路、電力、電信、石油、民航、郵政等壟斷行業的行政壟斷行為進行界定；對城市公用事業領域的行政壟斷行為進行界定；對教育、醫療、文化等公共服務領域行政壟斷行為進行界定。同時，加快建立反壟斷審查制度。

　　3．開放公共服務業市場

　　（1）非基本公共服務全面開放市場

　　對於養老服務、托幼、專業培訓、健康保健、家庭服務等非基本公共服務，全面放開市場、引入競爭；對於非基本公共服務領域的事業單位，原則上轉為企業或者社會組織。政府對於養老、托幼等社會需求大的非基本公共服務，加大政府補貼和稅收支援力度，吸引更多社會資本進入該領域，儘快解決養老機構“一床難求”、幼兒園學位緊張的現狀。

　　（2）基本公共服務引入競爭機制

　　在義務教育、基本醫療衛生、基本住房保障、基本社會保險、就業服務、公共文化等公共服務領域，通過加大政府向社會購買公共服務的力度，鼓勵企業和公益性社會組織參與，與現有事業單位之間形成競爭機制；推動事業單位去行政化。

　　（3）探索公共服務業市場化的有效路徑

　　借鑒發達國家的經驗，所有公共服務項目必須依法面向社會實行公開、公正和公平的招投標，引入市場競爭機制，探索通過合同外包、公私合營（PPP）、憑單制度等方式，推進公共服務市場化；率先在基礎設施、公用事業等領域，積極推廣政府和社會資本合作模式。

　　4．理順服務業市場的價格形成機制

　　（1）競爭性領域服務業價格完全放開

　　儘快在“十三五”前期修訂《政府定價目錄》，明確界定競爭性領域的服務業，凡競爭性領域的服務業，政府原則上不進行價格限制，全面放開價格管制。

　　（2）完善壟斷行業價格形成機制

　　加快推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等基礎領域價格改革；區分壟斷與非壟斷行業，對自然壟斷環節的服務業，仍實行政府定價；對競爭性環節的服務業，政府全面放開價格控制，引入競爭機制，實行企業自主定價，推動服務企業在競爭中形成價格。

　　（3）完善公共服務價格形成機制

　　區分基本公共服務與非基本公共服務，對其實行不同的定價機制。政府定價範圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網路型自然壟斷環節；對基本公共服務領域，加快下放一批基本公共服務收費定價權，對於政府仍保留的定價權，要確保其公益性，並加強社會監督；對非基本的公共服務，如部分健康醫療服務、房屋和物業管理服務等，全面放開價格管制，完全由市場供求關係決定價格。

　　加快形成服務業創新創業的制度環境

　　服務業發展中大企業很重要，眾多分門別類、滿足城鄉居民多樣化服務消費需求的中小企業更重要。“十三五”加快服務業主導的經濟轉型需要激發中小企業的創新創業活力，同時也需要推動大企業向創新型企業的轉型。這就需要把握全局、突出重點，加快形成服務業市場創新創業的制度環境，實現服務業領域的創新驅動。

　　1．支援中小企業創新創業

　　（1）做大做實國家中小企業發展基金

　　建議擴大國家中小企業發展基金規模，支援和鼓勵更多的地方政府設立中小企業發展基金，引導地方政府、創業投資機構及其他社會資金支援初創期的中小企業和微型企業發展，提高技術創新、創業扶持、基金支援、市場開拓和服務保障水準。對企事業單位、社會團體和個人等向基金捐贈資金的，准予在計算繳納所得稅稅前扣除。

　　（2）鼓勵各類人員創新創業

　　“十三五”適應人口城鎮化和工業轉型升級的大趨勢，充分挖掘服務業新興領域的市場潛力，落實國家關於大學生創業的相關政策，鼓勵扶持大學生開設網店等多種創業形態；建議國家出臺綜合性的扶持政策，鼓勵失業人員到這些服務行業創業和再就業。

　　（3）搭建中小企業創新創業的制度平臺

　　建設一批支撐全方位創新創業的平臺，但凡想創業的人都有創業的空間，但凡有創新想法的人都有創新的平臺；鼓勵科技人員以技術入股，完善科技成果轉化、職務發明法律制度，使創新人才分享成果收益；支援中小企業率先探索職工持股計劃，形成資本所有者和勞動者利益共同體。

　　（4）積極扶持中小服務企業發展

　　建立中小企業公共資訊平臺，鼓勵中小企業通過資源整合、資産重組，形成産業聯盟；鼓勵發展眾籌、網際網路金融等新的融資模式，支援草根創業；積極支援有條件的服務企業向規模化、網路化、品牌化發展；鼓勵支援企業通過連鎖經營、特許經營等方式，擴大服務規模；支援一批有實力的中小服務企業“走出去”，佈局海外市場。

　　2．推動傳統大企業向創新型企業轉型

　　（1）把做強生産性服務業作為發展混合所有制的重要任務

　　推動部分國有大型工業企業剝離生産性業務，將生産性業務轉讓給社會資本運營，將主要業務集中在生産性服務業領域；推動部分國有大型工業企業圍繞生産性服務業延伸産業鏈，部分生産性服務業轉讓給社會資本運營，將主要業務集中在高端生産性服務業；通過發展混合所有制在國企培育總部經濟，充分利用現代資訊網路技術及平臺，發展一批具備國際競爭力、在國際國內具有資源配置能力的專業化研發服務機構。

　　（2）推動軍轉民領域的混合所有制發展

　　凡不涉及國家安全的國防科技工業盡可能引導社會資本參與，形成面向全國、分類管理、有序競爭的開放式發展格局；促進軍、民科研機構的開放共用，加速軍工和民用技術相互轉化，促進國防領域和民用領域科技成果、人才、設施設備、資訊等要素的交流融合，提高資源利用效率；儘快出臺開發軍民兩用技術和産品的指導目錄，加快國防科技成果轉化和産業化進程，通過社會資本參與形成一批軍民結合産業和軍工優勢産業。

　　（3）服務於“走出去”推動國有企業優化重組

　　把握“一帶一路”戰略的歷史機遇，支援更多國內具有競爭優勢的裝備製造業、建築業、交通運輸業等企業優化重組，培育一批帶動我國企業“走出去”的旗艦企業集團。

　　（4）以國有資産證券化加快國有資本重組

　　“十三五”爭取實現國有資産證券化率不低於50%；在鋼鐵、水泥、船舶、電解鋁等過剩産業實現國有資本戰略性退出，以社會資本控股為主實現跨地區兼併重組、境外並購和投資合作，引導兼併重組企業管理創新，提高産業集中度，加快轉型升級；鼓勵有實力的上市公司參與國有資本重組，支援上市公司通過向控股股東定向增發的形式籌集資本進行跨地區、跨行業兼併重組。

　　3．全面實施服務企業自主登記制度

　　（1）實現工商登記由“先證後照”向“先照後證”的根本性轉變

　　對於法律、法規未明確審批與登記先後順序，但實際工作中按前置審批的事項全部實行後置審批；對法律、行政法規和國務院決定明確為企業登記前置事項進行梳理，分批分步改為後置審批，除涉及國家安全、公民生命財産安全等外，不再實行“先證後照”，加快實施“三證合一”。

　　（2）全面落實註冊資本由實繳登記制改為認繳登記制

　　加快完善相關法律法規，實行公司股東（發起人）自主約定認繳出資額、出資方式、出資期限等，工商部門只需登記公司認繳的註冊資本總額，無需登記實收資本，不再收取驗資證明文件。推行電子營業執照和全程電子化登記管理，建立各省市場主體信用資訊公示體系；簡化名稱登記手續，放寬經營範圍登記，放寬市場主體住所（經營場所）登記條件。

　　（3）全面實施服務企業投資項目備案制

　　建議1-2年內，全面推行服務企業投資項目備案制。除需報國家核準的項目外，將各省核準許可權內的項目進行分類改革，其中不涉及公共資源開發利用的項目一律取消核準，改為備案管理。

　　4．嚴格保護服務業智慧財産權

　　（1）出臺《智慧財産權法》

　　建議“十三五”抓緊研究出臺《智慧財産權法》。將現有的《著作權法》、《專利法》、《商標法》等納入到《智慧財産權法》中；參考《建立世界智慧財産權組織公約》與《與貿易有關的智慧財産權協定》，明確我國智慧財産權保護的客觀範圍；對侵犯智慧財産權行為的懲治做出具體規定，做到有法可依。

　　（2）加強智慧財産權行政執法

　　建議賦予智慧財産權局行政執行權，加強重點領域智慧財産權行政執法，加強智慧財産權刑事執法和司法保護，積極營造良好的智慧財産權法治環境和市場環境；加強智慧財産權審查，實施重大經濟活動智慧財産權評議，引導企業加強智慧財産權管理；拓展智慧財産權國際合作，適應對外開放的需要，加強涉外智慧財産權保護，支援企業“走出去”。

　　（3）加快建立智慧財産權法院

　　建議“十三五”儘快在最高人民法院下成立智慧財産權法院，並在北京、上海、廣州等試點的基礎上，加快向全國其他地區推廣試點經驗；增加刑事判決、裁定的上訴案件，實現民事、行政、刑事案件“三審合一”；加強人才培養與引進，通過教育、培訓、引進等多種途徑，培養一批專業化的法官隊伍。

　　加快服務業發展的政策調整

　　隨著我國走向服務業大國，“十三五”需要加快調整服務業發展政策的步伐，糾正對服務業不合理的歧視性政策，從而有效地保證各種所有制經濟依法平等使用生産要素，公開公平公正參與市場競爭，受到法律同等保護。

　　1．調整服務業與工業用地政策

　　加大服務業用地供給，在土地利用總體規劃和城鄉規劃中統籌安排服務業發展用地規模、佈局和時序，調整城市用地結構，將更多的土地應用到現代服務業領域；優先安排國家鼓勵發展的高技術、高附加值、低消耗、低排放的新興服務業項目用地，對列入國家鼓勵類的服務業在供地安排上給予傾斜；鼓勵地方試點，加大政策調整力度，對服務業用地給予各種優惠政策，大幅降低服務業用地價格，爭取到2020年全國基本實現服務業用地與工業用地“同地同價”。

　　2．實現服務業與工業平等競爭使用水電氣等資源要素

　　“十三五”要抓緊落實國家關於服務業發展的價格政策，在全國範圍內加快推進工商業水電氣“同網同價”，甚至可與民用價格相同。“十三五”前期，各地結合實際情況可以採取不同模式儘快實現服務業與工業用水同價；分步推進電價合併，先將商業電價與普通工業電價合併，兩者歸併為一般工商業用電電價，再將非工業和一般工商業用電合併為一般工商業及其他用電，包括黨政機關、事業單位都執行該類別電價；簡化氣價分類，實行工商業用天然氣同價，將用氣價格分類由現行的“居民生活、工業生産、商業服務、其他（公用事業）”四類調整為“居民生活用氣、非居民生活用氣和其他用氣”三類。

　　3．實現服務業體制內外人才政策平等

　　現代服務業的發展更有賴於中高級人才的支撐。建議“十三五”全面放開體制外人才職稱評定門檻。對於長期在非公單位工作、沒有參加過職稱評定的各類人才，打破逐級申報限制，允許根據工作能力、業績等直接報評相應級別職稱；對在非公單位、科技型中小企業發展中作出突出貢獻的人才可以破格、越級評審職稱；在非公企業關鍵崗位上做出突出業績的骨幹人才，可免試外語、電腦。同時，加快實現民辦機構人才在戶籍遷移、住房、子女就學等方面享受與當地同級同類公辦機構同等的人才引進政策。

　　4．實現服務業體制內外政府採購政策平等

　　打破所有制界限，對體制內外的服務業企業和非營利機構，政府採購政策應一律平等，避免政府採購政策歧視非公機構。除明令禁止社會資本參與政府採購的項目，其他領域政府採購項目均向社會資本開放；參與政府採購和招標投標、高新技術企業認定、申報政府計劃項目、科技獎勵、取得許可證和資質等級證書以及安排使用的各類財政專項扶持資金，對各類所有制企業一視同仁，實行同等待遇；凡政府購買公共服務，除明令禁止社會資本參與的項目都應向公益性社會組織放開；借鑒發達國家經驗，對具有重大公益性的社會組織，財政可視具體情況逐年予以其撥款，鼓勵更多的社會組織從事公益性事業。

　　（本篇執筆：張飛）