齊航

　　這兩年地方政府日子不好過。中國樓市告別“黃金時代”，進入結構性和趨勢性的深度調整期。房企庫存高企不敢拿地，又讓原先地方政府賴以為繼的“土地財政”引擎熄火，“錢袋子”被勒緊。

　　土地收入增速趨緩，我借錢花總行了吧？沒那麼容易，去年中央發佈《關於加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱43號文），明確提出要剝離融資平臺公司政府融資職能，這又等於為地方政府通過融資平臺舉債套上了“鐐銬”。

　　這下不得了，原先土地好賣的時候，政府性基金收入源源不絕，地方政府融資平臺收儲土地，銀行裏一抵押，貸款就放出來了。因為土地是優質資産，有地價上漲預期，而且變現容易。在這一模式下，地方融資平臺負債和土地出讓收入互為依託、彼此強化，在財政預算收入以外，極大地補充了地方政府的“流動性”，進而得以展開産業園區、新城新區的投資建設。

　　但是當房地産形勢逆轉，原本環環相扣、嚴絲合縫的鏈條就出現了裂痕，而且這道裂痕某種程度上是難以彌合的。在此背景下，地方政府不免犯難，原來形勢一片大好時大手筆借錢，對貸款期限和資金價格並沒有特別在意，投融資建設的攤子也已經鋪開了。如今土地賣不出去，融資平臺貸款被收緊，結果回頭一看發現，當時借的錢馬上就要還了，數目還不小。

　　根據此前的審計報告，截至2013年上半年，地方政府負有償還責任的存量債務中，2015年到期需償還近1.86萬億元。這就是中央啟動“萬億地方債置換”的宏觀背景。萬億地方債置換，簡而言之就是中央幫把手，給地方一定額度，把原本的短期負債換成長期負債，把原本的高息負債換成低息負債，從而緩解地方政府每年的償債壓力。

　　最近有報道説地方債置換已經啟動了，部分地方省份開始發債準備，組建債券承銷團，招標信用評級機構。在筆者看來，通過置換給予地方政府喘息時間固然重要，但這頂多算是治標，用“時間”換來改革“空間”，構建全新的地方舉債機制，藉以撬動更深入的財政預算管理體制改革，方是治本之策。

　　中央之所以三令五申，收緊地方平臺融資，是因為這樣的投融資機制已弊端盡顯。地方融資平臺原先借錢容易，一方面是因為有土地資産等抵押物，“有糧在手”；另一方面則是因為有地方財政的隱形擔保，“有恃無恐”。但融資平臺的問題是預算軟約束，對資金期限和價格不敏感，而且借債行為和資訊披露高度不透明，風險泡沫會吹多大你都不知道，所以中央才下決心一定要把底摸清楚，節制地方的舉債衝動。

　　破舊是為了立新。中央其實已經明確了立新方向，“堵後門，開正門”，建立地方政府自主發債機制。地方政府若想通過自主發債籌措資金，就必須曬出負債規模、舉債用途、如何管理、如何償還等重要資訊，由投資者判斷風險收益，將決策權和定價權還給市場，防止地方政府拍腦袋決策，盲目上項目。這樣也便於地方人大對政府舉債行為進行監督，倒逼地方政府“愛惜羽毛”，維持一份健康的資産負債表，加快財政預算管理體制改革的步伐，使地方財政運作更加透明化、陽光化。當然，地方自主發債必須堅持“自發自還”，逐步弱化中央財政的兜底責任，同時加快建立財力與事權相匹配的財政收支體制，重構央地關係。

　　時間窗口已經打開，接下來就看能否“改”出一片新空間了。