近幾年來，地方政府融資平臺一直備受關注。新《預演算法》及10月2日《國務院關於加強地方政府性債務管理意見》公佈後，融資平臺的存在價值和未來命運再一次成為關注焦點。

　　新《預演算法》衝擊有限

　　新《預演算法》在支援地方公共設施建設與防範地方政府債務風險的綜合考量中，賦予了地方政府一定限額下的合法舉債權。地方政府可以依法舉債，這意味著地方政府可以不用借助融資平臺隱性舉債。於是，新《預演算法》甫一齣臺，便有大量觀點質疑地方融資平臺未來的存在價值，認為融資平臺將很快消失或應該消失。

　　實際上，早在2011年中央開始允許上海、浙江、廣東等地開展地方政府債券試點自發自還工作；2014年，試點工作擴展到10個省市自治區，但是其允許發行額度非常小，2014年10省市允許自發自還地方政府債券總額度為1092億元，加上其他地區由財政部代發代還的地方政府債券，全國地方政府債券總額度為4000億元，大約相當於全國地方政府債務總額的1.3%。在新《預演算法》實施後，由財政部代發代還政府債券將轉型為當地政府自發自還，額度估計和目前財政部代發代還額度不會相差太大。因此即便新《預演算法》2015年開始實施，以致全國各省、自治區、直轄市皆可自發自還地方政府債券，其總額度也將非常小，與目前地方政府通過融資平臺舉債的額度不可相比。

　　此外，參照美國的經驗數據，按照每年發行額度佔GDP的1.5%-3%的標準計算，我國每年地方政府債券發行的額度大約為8500億—1.7萬億元，這比我國2014年核定的地方政府債券發行的4000億元的額度高1-2倍，假設未來我國果真按如此高的數據來決定地方政府債券的發行額度，但與我國地方政府融資平臺當前債務總額度相比，也顯得非常小，遠不到其總額度的1/10。因此從公共建設資金需求數據上看，我國地方政府可能還是很難離得開地方融資平臺。更何況，從我國債務舉借監管歷史風格看，總體上是非常嚴格和審慎的。可以斷定，未來為準公益項目申請地方政府債券發行的條件將可能非常苛刻，其被批准的準公益性地方債項目數量將相當少，遠不如現在我國融資平臺承建的準公益性項目多。

　　地方融資平臺的存在價值

　　那麼，是不是説《新預演算法》實施後，地方政府債券發行額度遠遠不能滿足公共建設投資資金的需求，這就意味著地方融資平臺必然有存在和發展的價值呢？答案是肯定的，有必要對此進行具體分析。

　　有問題的事物不一定應該拋棄，反倒可能需要完善，並促使其得到更好發展，地方政府融資平臺就是如此。從發展歷程看，地方政府融資平臺的産生根源於上世紀90年代以來我國經濟發展對公共設施建設日益迫切的要求，同時由於存在政府不能舉債的體制環境，於是地方政府融資平臺應運而生。地方融資平臺是中國經濟發展和特殊體制環境下的必然産物。雖然融資平臺産生以後，由於官員治理及平臺運營的非市場導向特點，産生了低效率和高債務現象，但不能否認的是，地方融資平臺是中國經濟發展的必然結果。到目前為止，還找不到其他更有效的融資渠道和融資工具，即便新《預演算法》允許省級以上地方政府普遍自發自還地方政府債券，也只是能解決公共設施建設的部分資金需求，而且是遠不到其1/10的很少一部分。事實上，地方融資平臺及其債務的爆髮式增長，雖然形成了相當規模的地方政府債務並累積了不容忽視的地方政府債務風險，但也為營造中國地方經濟發展的良好條件做出了重大貢獻。在中國過去的預演算法框架下，如果沒有地方政府融資平臺，要取得這些成就是不可想像的。

　　事實上，融資平臺也並非中國獨創，其在世界範圍內早已存在，只是表現形式、運營方式存在不同而已。以日本為例，地方政府擁有大量的從事基礎設施投資和公共服務的平臺類公司，比如地方公營企業、獨立行政法人、地方三公社、第三部門等。美國也有類似的政府支援企業，比如特別目的機構、公共事業經營公司等。在西方，地方政府融資平臺也隸屬於政府，但接受市場約束，實現市場化、專業化運作，在實現公共設施建設的投融職能方面優於政府，因而其存在價值是顯而易見的。

　　地方融資平臺亟待轉型

　　以上分析可以看出，無論從我國經濟發展的必然要求、我國特殊的體制環境，還是國際實踐看，地方融資平臺的存在和發展都有積極意義。但其存在的嚴重體制機制缺陷必須得到糾正，也就是説必須進行必要轉型，否則其消極影響可能將超越積極意義，而使政府及其融資平臺陷入困境，並進而導致金融和社會危機。

　　正確進行地方融資平臺的轉型與發展首先需要確立一些重要的基本原則，具體來説，應該包括以下幾點。

　　其一，分類解決。融資平臺的轉型與發展應按照分類解決的原則進行，對於完全覆蓋型、半覆蓋型及無覆蓋型等不同類型的融資平臺採取不同的解決方案。

　　其二，著力消除融資平臺管理體制機制缺陷。融資平臺轉型與發展方案設計著力點應放在消除融資平臺管理體制機制缺陷方面，對於不同類型的融資平臺採用不同的管理體制，相應地實施不同的運作機制，從而消除導致融資平臺管理和運營效率不高的先天特質。

　　其三，兼顧中國地方融資平臺的經濟、社會雙重屬性。地方政府融資平臺雖然形式上表現為企業，但實際上與政府職能行使密切相關，大部分融資平臺有很強的社會公益性，所以解決地方政府融資平臺問題不能簡單把融資平臺看作是企業，認為其不適宜市場化經營就一關了事。

　　其四，尊重國情，實事求是。尋找融資平臺的正確轉型方案應該尊重實際需要、尊重國情，在此基礎上實事求是地確定融資平臺的轉型和發展方案。理想化和情緒化的處理方案都無助於問題的解決和地方經濟社會的發展。

　　融資平臺轉型與發展方案

　　根據以上分析的融資平臺轉型與發展的基本原則、新《預演算法》及其相關法律法規的規定、國際經驗，筆者認為地方融資平臺的未來轉型與發展方案可以做如下設計。

　　第一，對於經營商業房地産等競爭性項目的完全覆蓋型融資平臺，應該通過混合所有制改革或者直接私有化將其改制為普通公司。因為對競爭性項目的經營，國有企業並不具備競爭優勢，也不利於經營效率的提高，更不用説沒有企業經營經驗且不關注企業經營效率的政府部門來經營。完全覆蓋型融資平臺轉型為普通公司，能夠比較徹底地解決這種類型的融資平臺各種體制機制缺陷，從而有可能將融資平臺化身為一個經營高效、利潤豐厚的基礎設施建設企業，其前期形成的沉重債務問題可迎刃而解。當然不排除其前期形成的、難以承受的不合理存量債務，需要相關各方尋求合理方案協調解決。

　　第二，對於半覆蓋型準公益融資平臺，可以改造成類似美日等國的隸屬於地方政府的地方公營機構，同時吸納民間資本入股，以克服官員控制經營的各種非市場化弊端，降低經營成本，提升經營效率。地方公營機構實行市場化、專業化運作。轉型後的地方公營機構主要負責以BT、BOT等政府購買方式或接受政府特許經營、財政補貼和稅收減免承接有一定項目收益的地方公共設施建設項目，或者接受政府授權發行收益型地方政府債券，比如《地方債管理意見》中規定的專項債券等。地方公營機構的政府委派管理人員參照公務員管理。半覆蓋型準公益融資平臺向有社會資本參與的地方公營機構的轉型，這有助於該種融資平臺提高經營效率，同時由於其明確為政府所屬融資平臺或公共設施建設平臺，還可以大幅改善財務環境，降低融資成本。

　　當然半覆蓋型準公益融資平臺的轉型還必須有與新《預演算法》落地相關的配套法律法規的支援。配套法規應該根據實際需要，實事求是地對相關權限加以肯定，不能對該類融資平臺公司加以簡單關閉。在不允許企事業單位發行各種地方政府債券的情況下，部分地方公營機構可以確定為經營地方公共設施建設項目的政府職能機構，這也將有助於解決融資平臺轉型的人員安排。如果新預演算法和《地方債管理意見》落地後，還需要相關人馬和機構負責專項債券的發行，那麼為什麼不利用現成的、已經積累了城投債發行經驗的原地方政府融資平臺，而又增加一套新的、沒有經驗的機構？更何況解決既有人員的安排問題，也是一個具有中國特色的需要加以重視的問題。

　　第三，對於完全無覆蓋的純承擔融資職能、且沒有存在價值的融資平臺建議裁撤，或者將其納入政府部門，作為一般政府債券發行的具體操作或輔助操作部門，或者作為公益性項目建設的專門管理機構。這同樣可以解決一個對既有人力資源的價值利用問題。

　　第四，對於各類融資平臺的變革和轉型，為提高其效率，降低經營或運作成本，同時更有效地管控運作風險，可以允許進行橫向或縱向的重組整合。對於經營競爭性項目的現融資平臺，應鼓勵其進行跨區域的橫向和縱向兩個方面的整合，鼓勵其進行基於産業鏈價值提升的縱向和橫向整合。對於轉型後的地方公營機構允許其進行必要的跨不同層級行政區域的縱向整合。