編者按

　　2014年，中國農林水利工會聯合國家林業局林業工作站管理總站組成調研組，利用半年時間，先後深入廣東、湖南、貴州、重慶、河北5個省（市）的57個鄉鎮林業工作站，通過深入基層走訪、聽取情況介紹、與職工群眾座談等形式，對當前鄉鎮林業工作站的基本情況、職工隊伍狀況、主要困難和問題進行實地調研和分析梳理。針對調研中發現的鄉鎮林業工作站歷史欠賬多、國家扶持力度不夠、自我修復能力弱等問題，中國農林水利工會積極提出政策建議，呼籲從穩定機構、理順體制、增加資金投入、保障職工權益四方面加強鄉鎮林業工作站建設。

　　林業是生態文明建設的主體，作為林業最基層的綜合管理服務機構——鄉鎮林業工作站，在生態文明建設中具有重要的基石作用。然而，當前我國鄉鎮林業工作站發展面臨諸多制約因素，很大程度上影響了我國生態文明建設的進程。解決鄉鎮林業工作站的困難和問題迫在眉睫，必須引起黨中央、國務院以及地方各級黨委政府的高度重視。

　　一、鄉鎮林業工作站的基本狀況

　　我國鄉鎮林業工作站始建於新中國誕生初期。截至2013年底，全國設有鄉鎮林業工作站2.8萬個（其中管理兩個鄉鎮以上的區域站3119個），涵蓋了全國94.3%的鄉鎮；共有正式職工12.5萬人，約佔全國林業從業人員的10%。在全國鄉鎮林業工作站中，加挂野生動物保護站的有9386個，加挂科技推廣站的有4250個，加挂公益林管護站的有5092個，加挂病蟲害防治站的有3823個，加挂仲裁委員會的有1435個，受委託行使林業行政執法的有12255個。

　　鄉鎮林業工作站是林業基層管理服務組織，肩負著政策宣傳、資源管護、林政執法、生産組織、科技推廣和社會化服務六大職能。鄉鎮林業工作站是各項林業工作任務的落腳點，是政府部門聯繫林農的橋梁與紐帶。上面代表政府、下面連著百姓，大到國家政策方針的落實，小到一家一戶的林業科技服務，都離不開鄉鎮林業工作站。鄉鎮林業工作站在生態建設中具有宣傳發動、示範帶動和力量推動作用，對於提高社會各界生態意識、強化生態行動具有重要的影響。多年來，鄉鎮林業工作站廣大幹部職工風裏來雨裏去，一身汗一腳泥地忙碌在山頭地塊，忠實扮演著政策宣傳員、技術指導員、糾紛調解員、品質檢查員、林改操盤員和致富服務員“六大員”的關鍵角色，在生態建設中發揮了不可替代的支撐保障作用。

　　一是開展造林綠化的排頭兵。上面千條線，下面一根針。國家各項造林綠化和重點林業建設工程要實現落地，最終要依靠鄉鎮林業工作站的實地勘查、技術指導、檢查驗收和撫育管護等一線工作，這也是增加森林面積、提高造林品質、保證林木成活率的關鍵環節。據統計，全國林業工作站年均組織指導完成營造林面積佔全國總量的70%以上，完成森林撫育面積佔全國總量的80%以上。

　　二是保護森林資源的橋頭堡。造林容易管護難，造林更需護林，否則，造林綠化成果難以鞏固。鄉鎮林業工作站廣泛分佈在鄉村，熟悉山情、林情，指導管理著71.6萬名護林員隊伍，是森林防火、防盜、防病蟲害的前沿哨所。據調查，2013年，全國鄉鎮林業工作站指導林業有害生物防治面積佔全國總量的一半以上，直接受理林政案件佔總量的1/4，調處涉林糾紛6.9萬件。同時，承擔著近2億畝的天然林保護工程管護任務，以及全國近2.2萬個集體林場、1萬個聯辦林場和1.5萬個戶辦林場的業務指導和管理。

　　三是引導百姓興林的助推器。鄉鎮林業工作站職工具有懂政策、有技術、會管理、能組織等多方面的優勢和特長，長期工作生活在基層一線，是林農興林致富抓得住、靠得上、信得過的好幫手。據統計，2013年，全國鄉鎮林業工作站建設科技示範基地51萬公頃，科技推廣面積159萬公頃，指導扶持林業經濟合作組織13萬個，帶動農戶262萬戶，培訓林農789.9萬人次，有效地提升了其專業技能，顯著地增加了其經濟收入。在鄉鎮林業工作站的服務、引領下，廣大林農參與林業、投身林業建設的熱情逐年高漲。“有困難，找林業站”已成為當前億萬林農的共同心聲。

　　二、鄉鎮林業工作站存在的困難和問題

　　長期以來，由於國家和各級政府重視程度不到位、政策支援不到位、資金保障不到位，造成鄉鎮林業工作站機構隊伍不穩、管理體制不順、基礎設施較差，職能作用難以正常發揮。近年來，隨著國家經濟的發展，這種現象雖然有所改觀，但目前鄉鎮林業工作站無業務用房、無機動車輛、無通訊工具、無現代辦公設備等“四無”現象依然十分突出，職工的工作、生活現狀難以適應當前建設生態文明、全面深化改革和轉變政府職能等形勢要求，也難以適應發展生態林業民生林業的迫切需要。

　　1.基層機構不穩，源頭管理弱化。目前全國部分市、縣沒有獨立設置林業工作站管理機構，其工作大多挂靠在林政、造林、林改等管理部門，一定程度影響了鄉鎮林業工作站的規範管理。據統計，2003年-2013年，全國鄉鎮（街道）數量增加了5.6%，而同期全國鄉鎮林業工作站數量減少了3016個，降幅達9.8%。林業工作站數量減少與我國城鎮化進程中鄉鎮減少、城區街道增加有關，其主要原因是各地在鄉鎮機構改革中撤並了部分林業工作站。據了解，全國有9個省份超過50%的林業工作站、6個省份25%-50%的林業工作站被撤並到農業綜合服務中心。撤並後，凡保留了站牌和印章者依然登記為“現有林業工作站”；還有部分既無站牌又無印章的，由於各種原因仍在上報為“現有林業工作站”。例如重慶市上報2013年度全市鄉鎮林業工作站數量為907個、佔其總鄉鎮（街道）數的96.3%，而調研組實地了解到的真實情況是80%的鄉鎮林業工作站被撤並到農業綜合服務中心。這種機構不穩的狀況，直接弱化了鄉鎮林業工作站資源保護管理等職能作用的發揮，嚴重影響了森林資源安全和生態安全。

　　2.管理體制不順，作用難以發揮。據調查，2003年-2013年，全國由縣林業局垂直管理的鄉鎮林業工作站的比重小幅回升（由28%提高到31%）；鄉鎮管理的林業工作站的比重明顯增長（由33%提高至45%），有12個省份一半以上林業工作站以鄉鎮管理為主，其中相當部分是2009年之後實施深化鄉鎮機構改革、由縣林業局垂直管理下放到鄉鎮管理。貴州省88%的站、雲南省超過70%的站被下放鄉鎮管理。各地反映，鄉鎮林業工作站下放管理後，林業主管部門在林業站工作考核、人員準入、內部管理等缺少有效監督約束，精幹人才往往被調到其他崗位，真正從事林業工作的人員只佔少數，還要承擔計生、維穩、拆遷等中心工作，導致林業工作站主業邊緣化、發展弱勢化。一些地方還出現了監守自盜、採伐林木、違規佔地、為鄉鎮名譽而瞞報森林火災等問題。

　　3.國家投入較少，基礎設施落後。調查顯示，1988年至2014年的26年間，中央預算內投資用於鄉鎮林業工作站基礎設施建設僅8.67億元，年均3300萬元，站均約1200元。目前，全國39%的站無自有業務用房，其中有10個省份超過一半的站無房；在有房站中，近1/4的站房屬於危房。調研組在湖南省桑植縣看到其最差的站房是建於上世紀40年代的木板房，最好的站房是建於上世紀80年代的磚瓦房，都已成了危房。全國57%的站沒有機動交通工具，其中17個省份一半以上的站無車輛。全國34%的站沒有通訊設備，進山作業只能靠嗓子聯絡。電腦擁有率不到15%。多數站只配備了羅盤儀、皮尺等簡單的調查工具，普遍缺少森林防火、有害生物防治等資源保護與林業技術推廣儀器設備。林業工作站薄弱的保障條件，極大地降低了工作效率，嚴重制約了職能作用的發揮。

　　4.工資待遇偏低，權益難以保障。目前，全國還有23%林業工作站的人員經費由財政差額撥款或自收自支解決，其餘77%的人員經費雖已納入地方財政全額，但大部分地區只解決了基本工資，而且部分地方工資不能按時足額發放，工作經費更是捉襟見肘。鄉鎮林業工作站總體上處於“有職能、無經費；有事做、無錢拿”，資源管理越到位、罰沒收入越少、工作經費越少的尷尬局面。廣東全省鄉鎮林業工作站職工月平均工資僅2000元。貴州省遵義縣龍坪鎮林業工作站站長從業20餘年，月工資不足3000元，且獎金福利皆無，與同地區農業、水利、國土等部門同級幹部收入相差近1000元。另外，我國森林資源主要分佈在山區和丘陵地區，道路交通相對落後，鄉鎮林業工作站的職工經常徒步上山下鄉、進村入林，條件艱苦、工作繁重。特別是集體林權制度改革後，森林資源管理和服務對象由村集體延伸到千家萬戶，林業站的工作量呈幾何級數增長。調研發現，貴州省麻江縣龍山鎮林業工作站轄區有40個村民小組，目前在編職工1人，在承擔常規工作的同時，還要負責8000畝的藍莓種植技術指導。重慶市南川區大觀鎮林業工作站管轄林地面積3.3萬畝，也只有1名人員，還要兼職參與鄉鎮的其他工作。廣東省鼎湖、四會、陽山、英德等9個縣（區）的鄉鎮林業工作站每人平均管護面積超過7萬畝。河北省圍場縣林業工作站每人平均管護林地高達18萬畝。由於長年超負荷工作，許多林業工作站職工積勞成疾，普遍患有心腦血管、風濕類等慢性職業病。此外，由於林業工作站職工成天在山頭地塊疲於奔命，基本沒有時間參加課題研究，出科研成果難、發表論文難、主持科研項目更難，評聘高級職稱的機會極小。即使評職成功，往往因沒有崗位設置而無法聘任。以上因素嚴重挫傷了鄉鎮林業工作站職工的工作積極性，導致人才急劇流失，呈現出年輕人少、高學歷人少、中高級職稱人少的“三少”狀態，隊伍老齡化和專業技術人才斷層明顯，職工隊伍呈現弱化趨勢，嚴重影響了來之不易生態建設成果的鞏固與擴大，難以適應多元化、全方位服務林農的新期待和深化林業改革、創新林業治理體系的新要求。

　　三、加強鄉鎮林業工作站建設的政策建議

　　基礎不牢，地動山搖。強基固本是鄉鎮林業工作站發揮生態建設基石作用的關鍵。為此，提出以下政策建議：

　　1.穩機構，鞏固鄉鎮林業工作站基石地位。穩定的機構是鄉鎮林業工作站開展工作的前提和基礎。建議抓好頂層設計，高位推進。一是推動相關法律法規的建立和完善，為鄉鎮林業工作站發揮職能作用提供法律保障。在《森林法》修訂中明確鄉鎮林業工作站的地位和作用。二是各級黨委、政府及有關部門著眼于生態文明建設的大局，參照國家林業局《全國林業工作站“十二五”建設規劃》和《鄉鎮林業工作站工程建設標準》，切實解決鄉鎮林業工作站的機構、編制問題，儘快恢復因機構改革撤並的鄉鎮林業工作站。

　　2.順體制，確保鄉鎮林業工作站正常履職。順暢的體制是鄉鎮林業工作站履行職能的保證。各地要結合實際、因地制宜地選擇縣級林業局垂直管理、局鄉雙重管理或鄉鎮管理等管理模式。對於有利於推進生態文明建設、有利於依法行政、有利於林業工作站人才培養和職工發展進步的管理模式，要及時肯定，並通過政策引導、資金扶持、專題宣傳、考核獎勵等措施，及時引導、示範和大力推廣。許多地方的實踐證明，“條塊結合，以條為主”是成功的管理模式，應積極推廣。要進一步強化縣、鄉兩級政府保護和發展森林資源目標責任制，將鄉鎮林業工作站建設與管理作為一項重要考核指標，納入地方政府政績考核之中。

　　3.增投入，改善鄉鎮林業工作站基礎設施。資金保障是改善職工生産條件的前提。建議中央財政明確鄉鎮林業工作站建設為中央事權或中央與地方共同事權，加大對鄉鎮林業工作站建設的投資力度，集中財力解決突出問題，優先保障鄉鎮林業工作站的站房和工具車。一是重點建設鄉鎮林業工作站業務用房。按照解決全部10889個林業工作站無自有站房（站均200平方米、60萬元）、4236個危舊站房（站均30萬元）的建設需求測算，需中央投資78億元。二是購置工具車，便於職工上山下鄉、履職盡責。按照解決全部15780個無工具車的林業工作站（站均1輛皮卡車、8萬元）的建設需求測算，需中央投資12.6億元。兩項合計90.6億元，如果分10年完成，則年均中央投資9億元左右。若中央財力不能滿足上述需求，鋻於鄉鎮林業工作站是資源保護管理的重要力量，建議創新思路，將鄉鎮林業工作站基礎設施建設納入森林植被恢復費使用範疇。同時，發揮中央投資四兩撥千斤的作用，出臺政策，鼓勵地方政府籌措配套資金用於改善基層林業工作站其他設施設備。

　　4.保權益，穩定鄉鎮林業工作站職工隊伍。加強隊伍建設是推動生態文明建設的根本。要堅持以人為本，逐步提高職工的經濟待遇，解決其技術職稱，穩定和壯大鄉鎮林業工作站隊伍。一是提高職工經濟待遇。參照地質勘探、安監等部門的一線職工待遇，給予鄉鎮林業工作站職工崗位外業津補貼；解決工作經費，避免職工自費開展工作。將人員經費納入財政全額落實情況作為地方政府考核、驗收指標。明確林業經費固定的返還比例用於鄉鎮林業工作站開展林業工作。對於地方財政困難地區，工作經費來源應拓展至生態補償金和森林管護費等範疇。二是拓寬職稱評聘渠道。因地制宜，活化機制，增加鄉鎮林業工作站中高級技術職稱指標，並根據鄉鎮林業工作站職工主要面向生産一線的實際，調整其職稱評定標準，拓寬其專業技術評聘和晉陞渠道。三是建立健全獎懲制度。將鄉鎮林業工作站職工的考評結果與職稱評聘、獎金獎勵、津補貼費直接掛鉤，增強其工作動力和參與民主決策意識。