在今年兩會上，電力改革和環境保護再度成為爭議的焦點。國家能源局局長努爾·白克力在兩會上表示，在能源行業改革方面，將重點“分離自然壟斷業務和競爭性業務，放開競爭性領域和環節。推動能源投資主體多元化，在制定負面清單基礎上，鼓勵和引導各類市場主體依法平等進入負面清單以外的領域。”

　　無獨有偶，去年底國務院發佈的《關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）提出，為推進經濟結構戰略性調整，加強薄弱環節建設，促進經濟持續健康發展，迫切需要在公共服務、資源環境、基礎設施等重點領域進一步創新投融資機制，充分發揮社會資本特別是民間資本的積極作用。

　　公眾可享受高質、價廉、便捷的公共服務

　　電力和環保是公共服務領域的重要部分。全國人大代表、天能集團董事長張天任在兩會上提交了《關於公共服務引入競爭機制的建議》。他認為，近年來，我國發佈了一系列鼓勵社會投資的政策措施，允許民營資本進入軍工、石油、金融等壟斷行業。然而，這些壟斷行業對民間資本的放開仍停留在半遮半掩狀態中，民間資本進入經常會遭遇“玻璃門”、“彈簧門”。對民間資本的進入，雖法律上沒有明確障礙，但因缺乏實施細則等，致使龐大民間投資仍在不規則的市場環境中無序涌動。《指導意見》主要是放寬市場準入，創新投融資方式，鼓勵社會資本參與基礎設施、公共服務等領域的建設運營，這給公共服務引入競爭機制提供了契機。

　　《指導意見》鼓勵社會資本加強能源設施投資，規定“通過業主招標等方式，鼓勵社會資本投資常規水電站和抽水蓄能電站。在確保具備核電控股資質主體承擔核安全責任的前提下，引入社會資本參與核電項目投資，鼓勵民間資本進入核電設備研製和核電服務領域。鼓勵社會資本投資建設風光電、生物質能等清潔能源項目和背壓式熱電聯産機組，進入清潔高效煤電項目建設、燃煤電廠節能減排升級改造領域。”還鼓勵社會資本參與電網建，包括跨區輸電通道、區域主幹電網完善工程和大中城市配電網工程等。

　　張天任説，“長期以來，我國政府提供公共服務有些存在成本高、效率低、虧損大、服務差的現象”。隨著社會經濟的迅速發展，老百姓對通信、電力、供水氣、交通等公用事業的需求不斷增大，原來由政府壟斷的公共服務已逐漸滿足不了市場的需求，急需注入新的活力。同時，難以承受的財政壓力成為公共服務引入競爭機制的又一動力。

　　張天任強調，應“分類別引入競爭機制”。一些具特殊意義的純公共服務，如維護國家安全、保持行政管理正常運作，涉及全體公民共同利益的核心公共服務，應完全由政府提供；對具競爭性、非經營性的公共服務，如街道清掃、道路綠化等，政府可向社會購買。對具自然壟斷性、經營性的公共服務，主要包括供水、供電、供氣、通信等行業中的弱競爭弱選擇性消費品，可考慮在保證國有資本控制力前提下，通過股份制形式允許民間資本進入。

　　 完善合作機制，合理分擔投資風險

　　《指導意見》還提出，“推動環境污染治理市場化”。在電力、鋼鐵等重點行業及開發區（工業園區）污染治理等領域，大力推行環境污染第三方治理，通過委託治理服務、託管運營服務等方式，由排污企業付費購買專業環境服務公司的治污減排服務，提高污染治理的産業化、專業化程度；通過金融市場發現價格的功能，調整不同經濟主體利益，有效促進環保和節能減排等。並要求，“建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制”。即在公共服務、資源環境、生態保護、基礎設施等領域，積極推廣PPP模式，規範選擇項目合作夥伴，引入社會資本，增強公共産品供給能力。

　　兩會上，全國工商聯環境服務業商會也提交了《關於進一步完善環境基礎設施領域PPP模式的提案》。

　　全國工商聯環境商會會長文一波表示，在過去二三十年間，我國積極嘗試以PPP模式來發展基礎設施及市政公共事業。但由於模式不完善、配套措施不健全等多方面原因，PPP模式在我國並未得到良好發展。近年，隨經濟形勢轉變，公用産品和服務對品質、效率要求提高，政府財政無法滿足基礎設施投資需求，再次促進了PPP模式在基礎設施投資建設領域的應用。

　　文一波建議，完善法律法規體系。明晰邊界與責權分配。建立合理公平的風險分擔機制，對經營管理問題、成本價格問題、政策導向問題等所引起的經營風險進行適當劃分，並建立完善監督、賠償機制。對支付風險問題，建議中央或地方將維持PPP項目正常運轉的財政資金打入第三方支付賬戶作為保證金，及時支付服務費用等。

　　對此，《指導意見》也規定，“政府有關部門要嚴格按照預算管理有關法律法規，完善財政補貼制度，切實控制和防範財政風險。健全PPP模式的法規體系，保障項目順利運作。鼓勵通過PPP方式盤活存量資源，變現資金要用於重點領域建設”。

　　激發民間資本活力，加快經濟轉型

　　在能源、環保等公共服務領域“放開手腳”，引入民營資本，降低成本，提高效率和服務水準，提高行業競爭能力，並非我國獨有的行動，美國中西部電網的升級改造也存在類似情況。

　　近20年來，美國電力系統普遍面臨電網設備老化、技術陳舊等問題，每年其各地都存在不同程度的限電、停電和斷電，亟須對輸電線路進行升級改造。但公共服務領域的投資金額是極其巨大的，2010年至今，美國公共和私營部門對智慧電網投資已達90億美元。但美國的情況與我國類似，“巧媳婦難為無米之炊”。因此，在美國中西部電網升級改造中，以美國能源部匹撥款、州及郡縣政府撥款及電力公司自籌款為主體，少量引入民間資本，並以發行債券或以債權形式委託吸收民間投資資金。美國中西部電網的升級及改造項目屬於具安全性的基礎基建類投資項目，是美國電網升級計劃（Grid2030）的組成部分，2014年初在部分地區已經開工。

　　其實，電力等公共服務領域的升級改造能産生良好經濟效益並能提升就業率。據聯邦能源管制委員會（FERC）和美國發展中心數據顯示，在公用基礎設施升級方面每投入1美元，就會産生1.44美元的直接産出，還可産生1.22美元的間接經濟增長。

　　“民間投資是我國社會固定資産投資的重要組成部分，是解決社會就業的主渠道，機制靈活，潛力巨大。拓寬民營企業投資渠道，激發民間資本活力，是加快經濟轉型、鞏固實體經濟基礎、構建經濟增長內生動力機制的重要途徑，可惠及全體國民。”張天任説。

　　■要點提示

　　《指導意見》提出的部分重點政策及負責單位

　　大力推行環境污染第三方治理髮展改革委、環境保護部推進排污權、碳排放權交易試點，鼓勵社會資本參與污染減排和排污權、碳排放權交易財政部、環境保護部、發展改革委、林業局、證監會（其中碳排放權交易由發展改革委牽頭）鼓勵和引導社會資本參與節水供水重大水利工程建設運營的實施意見，積極探索多種形式的水權交易流轉方式，鼓勵社會資本參與節水供水重大水利工程投資建設水利部、發展改革委、證監會選擇若干縣城和重點鎮推行試點，加大對市政基礎設施建設運營引入市場機制的政策支援力度住房城鄉建設部、發展改革委通過業主招標等方式，鼓勵社會資本投資常規水電站和抽水蓄能電站能源局支援民間資本投資寬頻接入網路建設和業務運營工業和資訊化部