本報記者張鳳雲毛曉雅

　　不破不立，改革必然要打破那些阻礙發展、墨守陳規的東西。30年前的“大包乾”，也是小崗村民先幹起來，後來才在法律上予以承認。30年後，當我們重提農村改革的時候，又該如何看待法治與改革的關係？如何才能保證改革沿著正確的方向前行？兩會期間，代表委員提出，深化農村改革要加強頂層設計，特別是要強化法律支撐，通過法律設計為新一輪農村改革保駕護航。

　　農民的宅和地，首先要從法律上明確權屬

　　農村的改革，很大程度上是和土地連在一起的。然而代表委員們表示，農村土地制度改革在很多方面還存在法律上的欠缺，首先要從立法上解決問題。

　　河北省委農工部部長劉大群代表就表示，隨著“三農”形勢的新發展、新變化，部分法律法規和政策已滯後，甚至對重點領域農村改革構成制約和束縛。特別是在農村集體土地所有權行使主體方面，雖然物權法、土地管理法等法律都規定：農村集體土地所有權的行使主體可以是村民委員會、村民小組、鄉鎮和村集體經濟組織等多種，但在實踐中，主體界定在很大程度上處於不明確狀態，造成農村集體土地所有權主體法律性質不明、具體類型多元化、組織形式不健全等現象。

　　民革中央在關於修改完善《農村土地承包法》的提案中就明確提到，當前急需定義農村土地承包權和土地經營權，界定集體經濟組織成員資格，明確“土地承包關係長久不變”的內涵，增加承包方不得棄耕拋荒的義務，修改收回承包地的規定，完善承包地調整制度，賦予土地經營權抵押、擔保權能，增加建立健全土地流轉服務平臺的規定等。

　　農村改革是在城鎮化的大背景下進行的，未來會有越來越多的人走進城市。確權之後，留在農村老家的房屋怎麼辦？承包地是否可以繼承？這些都是農民十分關心的問題，理應在法律考慮範圍之內。

　　對此，民革中央在提案中也提到，隨著城市化的推進和城鄉統籌發展步伐的加快，一些農民雖然全家轉為非農業戶口，遷入設區的市，但由於設區市範圍的擴大，有些農民沒有享受到城鎮社會保障，卻被要求交回承包土地，一旦交回則將完全失去生活保障。

　　因此，在承包期內發包方可否收回農戶的承包經營權，應主要依據承包方全家是否享受城鎮社會保障，而非是否因為全家遷入設區的市並轉為非農業戶口。

　　而在清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明代表看來，立法和修法又不是一天兩天能辦到的，改革也不能等著法律修改和完善都到位了再進行，這就涉及到“違法改革”與“依法改革”的問題。

　　蔡繼明説：“‘依法改革’不是依照現行的法律改革，只能是依照法律程式改革。依照法律程式就是要由立法機構授權進行試點改革，在試點改革的地區和期間可能允許有些法律法規會暫時停止執行，這就不存在違法問題了。試點改革結束後再進行總結和評估，如果效果好，就要修改或廢除相關的法律；如果效果不好，亂套了，説明原來的法律還是必要的，這就要恢復執行原來的法律。這樣，在修改和完善了相關法律之後再在全國推廣試點的成功經驗，也就不存在違法改革的問題了。”

　　確保行政活動在法律規範和制約下進行

　　“法令行，則國治國興。”對於改革中的農村，立法是否到位是個首要問題，法律是否執行到位是另一個關鍵性的問題。

　　而在民建寧夏主委孫貴寶委員看來，依法治國最大的阻力，便是基層的行政慣性思維和“權力依賴症”。“近年來，一些重特大安全生産事故頻發，食品、藥品安全隱患突出，亂佔耕地、破壞資源、污染環境現象屢禁不止的地方，市、縣政府及其職能部門有的在其中扮演了不光彩的角色……無不反映依法行政缺失在基層，難點在基層，重心也在基層。”孫貴寶説。

　　致公黨雲南省主委李嶸委員也表示，現實中存在著強權執法、趨利執法、選擇執法、形式執法、隨意執法、神秘執法、釣魚執法等問題。

　　中國人民大學法學院教授湯維建委員毫不避諱司法體制中存在的司法地方化和行政化的問題。他表示，現在司法機關受地方的影響嚴重，存在地方保護主義的問題，同時，公檢法三機關相互制約的機制不完善，缺乏有力監督。

　　好在司法體制改革已經破冰，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，最高法院“巡迴法庭”的設立，以及《行政訴訟法》的修改，都讓農村看到了管住“行政干預”的希望。

　　“行政訴訟法的修改要解決的問題是‘三難’問題，最重要的一個‘難’就是老百姓告狀難。”全國人大常委會法制工作委員會行政法室主任袁傑表示，在行政訴訟法中對解決老百姓告狀難有很細緻的、具體的規定。比如在法律中規定了在受理窗口不能不接收老百姓的狀子、如果不立案有哪些救濟措施等。

　　要真正管住“政府干預”這只手，李嶸認為政府職能必須法定化，做到法定職責必須為、法無授權不可為。“要加快建立權力清單、責任清單和負面清單制度，提高依法行政的職能；要公開政府職能、法律依據、實施主體、職責許可權、管理流程、監督方式等，依法規範各級政府之間、政府部門之間的職能、許可權，從根本上防止不作為、亂作為的違法行為，克服不擔事、不幹事的懶政現象；要確保一切行政活動都要在法律的規範和制約下進行，防止行政權力的濫用和擴展。”李嶸説。

　　加強基層司法力量，讓農民享受基本的公共法律服務

　　常言道，“無救濟即無權利。”而在農村地區，司法救濟的缺失已是不爭的事實。

　　“比如在農村地區就非常缺律師。如果一個農民家庭困難，請不起律師，我們必須給他提供法律援助，讓他能打得起官司。基本的公共法律服務一定要給農民提供。”湖南省司法廳副廳長傅莉娟代表説，“這方面城市和農村還有很大的差距。就像醫院、教育資源相對集中一樣，法律服務也是大部分集中在城市裏。”

　　穆祥友代表在一份建議中也表示，區縣級以上的地方，司法力量相對是比較完備的，檢察院、法院、律師事務所一應俱全，法治力量到了到基層鄉鎮一級，承擔基層法治工作的司法站所往往就剩下幾個人，有的鄉鎮乾脆就是一個所長作“代表”。農村地區的司法力量更為薄弱，村幹部出面解圍、“德高望重之人”擔保調解等傳統方式代替法律的做法，在一些農村地區依然常見。而中國大的鄉鎮有十幾萬人口，區區幾人無法撐起眾多的法治需求。

　　馬背法庭、農家法庭、帳篷法庭、流動法庭，是對中國基層人民法庭的形象説法。他們在中國司法的最前線，是定紛止爭的第一站。有資料顯示，目前全國共有3000多個基層人民法院，15萬多名基層法官，承擔了全國90%左右的案件審判任務。從基層司法力量來看，人員隊伍、知識結構等法律資源非常匱乏。

　　“基層司法機構承擔著大量案件的偵查、檢查、審判工作，業務負擔極為繁重，總量上，農村司法條件與客觀需要還有差距，基層司法力量不足。”唐山市政協副主席胡萬寧委員説，“一是財政對於基層司法支援力度有待加強，基層司法機關辦公條件、人員待遇與上級司法機關存在差距；二是基層司法機構尚需健全，作為縣級法院、檢察院的派出機構，鄉鎮法庭、鄉鎮檢察室制度並沒有普遍確立，數量明顯不足；三是基層司法工作人員素質不齊，專業水準有待提升。”

　　“應該加強基層司法機構創新，以法院系統為例，在較大鄉鎮設置鄉鎮法庭的基礎上，進一步建立健全流動法庭制度，流動法庭既降低了農民當事人參與訴訟的成本，又拉近了農民與訴訟之間的距離，在田間地頭、農家院裏審案正是送法下鄉的最直接體現。”胡萬寧委員認為，應加強基層司法工作人員建設，推進基層司法隊伍的正規化、專業化、職業化，加強崗位、編制、待遇保障，提供專業人才從不同區域、不同行業向基層司法崗位流動的政策支援。

　　“公共法律服務屬於基本公共服務範疇，應由黨委領導、政府負責、社會各部門共同參與推動。”傅莉娟代表建議由國家發展改革委員會對公共法律服務體系建設進行立項研究，將公共法律服務列入政府基本公共服務的範疇。加大對覆蓋城鄉公共法律服務體系建設的財政投入力度，並出臺規定，明確將其建設資金列入各級政府的財政預算，將公共法律服務産品列入政府購買服務項目。