●雖然房地産稅是影響房價重要因素，但房地産價格高低是由土地成本、建築成本、稅費和開發商利潤等多種因素疊加而成，同時受供求關係影響。房産稅抑制房價上漲的作用有限。

　　●只改增量不改存量與社會公平的稅改目標和稅收原則嚴重相悖，難以實現“共同富裕”這一改革總目標。當然，也不符合財産稅普遍徵稅，支出與民生利益相關項目原則，也不利於穩定增加地方財政收入。

　　十八屆三中全會就完善房地産稅制，提出“加快房地産稅立法，並適時推進改革”的要求。在今年的全國兩會上，雖然政府工作報告中未提及房地産稅、房地産稅改革的內容，但並不影響房地産稅成為代表委員們熱議的重點話題。

　　未來何時、以何種形式開證房地産稅？帶著這些問題，《經濟參考報》記者採訪了對房地産稅有深入研究的上海財經大學公共政策與治理研究院院長胡怡建教授。

　　房地産稅徵收有多方面依據

　　《經濟參考報》：雖然房地産稅已成為國際慣例，但長期以來由於我國個人不繳納房地産稅，而且在購買商品房時已經繳納了高額的土地出讓金，承擔了70年土地使用權，所以對於為什麼要開徵房地産稅，房地産稅徵收法理依據何在等基本問題仍然存在很大爭議。您認為，開徵房地産稅的依據在哪？

　　胡怡建：反對開徵房地産稅的專家認為，我國現行城市土地使用權出讓制度下的土地出讓金，與不動産持有環節房地産稅存在一定的交叉地帶，無論是依照現行的《房産稅暫行條例》將非營業性居住用房納入計徵範圍，還是參照主要發達國家房地産稅重新立法，存在共同的問題是我國土地所有權歸國家所有，土地使用者不具有土地所有權，土地使用者繳納的土地出讓金是使用權轉移産生的租金。因此，本應針對房地産所有者徵收的房地産稅，如果向不擁有土地所有權，只有土地使用權加房産所有權的房産所有者徵收，存在一定的合法性障礙。

　　此外，還有人認為，對於地方政府由於公共設施投資而形成的房地産增值，既可以在持有環節徵稅，也可以在轉讓環節徵稅，兩者在性質上並沒有實質性區別，都能使政府公共投資價值實現，在轉讓環節徵稅有以下好處：一是雖然政府公共投資使房地産增值，但房地産持有更多體現其使用價值增值，即居住環境改善，生活更為方便，不適宜作為徵稅依據，而轉讓更多體現價值增值，即投資收益實現，更適宜作為徵稅依據；二是在持有環節依據評估價格徵稅不但依據不是很充分，而且缺乏現金流支撐，而在轉讓環節依據增值收益徵稅不但計算真實、客觀、公正，從徵稅方面看操作簡便，易於推行，也為社會所接受；三是在房地産市場正常情況下，房地産轉讓環節徵稅有利於區分投資性和投機性，有利於鼓勵持有房地産居住或投資，抑制買賣房地産投機。

　　事實上對於商品房雖然國家出讓的只是70年的使用權，業主取得的也是70年土地使用權，但從我國物權法的規定看，使用權同樣也是財産權。《物權法》149條規定：住宅建設用地使用許可權期間屆滿的，自動續期。非住宅建設用地使用權期間屆滿後的續期，依照法律規定辦理。該土地上的房屋及其他不動産的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規的規定辦理。

　　雖然《物權法》沒有提及續期後的費用及相關問題，對商業和綜合建設用地如何處理，能否自動續期也沒有具體規定。但對於業主擁有永久性土地使用權的權利保障，法律規定是很清晰的。其實，我國1988年憲法修正案規定屬於國家所有土地不許買賣，所以它是虛的，不具備財産性質，而土地使用權則可以買賣，因此使用權才具備財産性質。

　　同時，我國城市房地産管理法、擔保法中，都按照房地産合一、地隨房走的原則做了規定。《擔保法》第36條、《物權法》第182條和《城市房地産管理法》第32條規定，土地使用權和建築物所有權在轉讓、抵押等處分時，具有一體化的特色。因此，在我國居民擁有的商品房可以認定，包括土地在內的房地産既擁有使用權，又擁有産權，可自由流通，與擁有土地所有權的不動産交易不存在本質上的區別。房産土地合一徵收房地産稅有其依據。

　　如果我們從國家治理更廣泛和深沉視角來研究探討房地産稅，其依據就更為充分。一是有利於房地産更好地服務於保障居民用戶、促進國民安居樂業，實現全面建設小康社會目標和進程，以穩定國家治理的政治基礎；二是經濟意義，有利於對房地産市場進行宏觀調控，有效抑制房價過快上漲，促進房地産市場穩健、均衡、可持續發展，以穩定國家治理經濟基礎；三是社會意義，緩解我國目前收入分配差距過度懸殊，縮小貧富差距、調節收入分配和再分配，促進社會公平正義，穩定國家治理社會基礎；四是財政意義，適應客觀經濟變化意義重大，促進稅收可持續增長正當其時，以穩定國家治理財政基礎；五是體制意義，作為未來地方政府的主力稅種之一，可發揮營業稅替代和地方稅補缺功能和作用，以穩定國家治理體制基礎；六是稅制意義，有利於優化房地産稅制結構，穩定國家治理稅收基礎；七是轉型意義，實現地方財政收入和支出的良性迴圈，進而提高地方財政的運轉績效，以穩定國家治理政府基礎；八是民生意義，有利於促進我國財政轉型，更好體現財政民生服務性質，有利於穩定國家治理國民基礎；九是法治意義，先立法再推進，這也為貫徹稅收法定原則提供了一個良好開端，有利於穩定國家治理法治基礎；十是開放意義，有利於稅收制度與國際慣例接軌，服務於對外開放，有利於國家治理開放基礎。

　　房産稅抑制房價上漲作用有限

　　《經濟參考報》：房産稅具有取得財政收入、調節收入分配和調控經濟運作三大功能或稱為職能。然而，從現實效果看，我國對個人持有房産稅僅在上海和重慶自2011年起進入試點，由於徵稅面小，範圍狹窄。因此，無論是收入、分配和調控功能作用都極其有限。那麼，房地産稅功能該如何定位？

　　胡怡建：雖然目前我國地房産稅三大功能皆不具備充分發揮作用的現實條件，但從功能邏輯關係和未來稅制改革方向看，房地産稅內在功能會逐步發揮，在功能關係上也會有主次之分，我認為，中國的房地産稅應強調財政收入為主、收入分配和經濟調節為輔的“一主兩輔”功能模式，即在籌集財政收入主體功能基礎上，同時發揮經濟調節和社會財富分配功能。

　　首先是以提升收入功能為主。房地産稅之所以要收入功能為主：一是籌集財政收入是房地産稅本質功能，作為地方政府重要稅源，強調財政收入功能，發揮其為地方政府籌集公共資金作用，既符合公共財政內涵要求，在法理上順理成章；二是地方政府需要開闢新財源，房地産稅天然屬於地方稅，充分發揮房産稅的籌資功能，可使其逐漸發展成為地方政府的理想稅種和主體稅源；三是房産稅具有為地方政府籌集財政收入的良好稟賦，一方面稅收收入與支出對應性強，另一方面房地産稅稅源具有可觀察性，便於公眾對其實行嚴格監控；四是房産稅的籌資功能定位有利於實現房産稅溢價回收，促進地方政府向民生服務職能轉變；五是有利於提高直接稅比重，降低間接稅比重，優化稅制結構。但房地産稅要發揮應有的收入功能，需要具備一定的條件。一是財政收入功能應著眼長期；二是需要在普遍徵收基礎上實現；三是需要將房地産稅打造成為納稅人提供公共服務的直接受益稅。

　　其次發揮分配和調控輔助功能。一是從房地産稅調控視角分析，雖然房地産稅是影響房價重要因素，但房地産價格高低是由土地成本、建築成本、稅費和開發商利潤等多種因素疊加而成，同時受供求關係影響。為抑制房價過快上漲，國家對房地産宏觀調控採取了包括限購、限貸、徵稅在內的多種手段，而房産稅僅是稅收調控中的一種。因此，房産稅抑制房價上漲的作用有限，不足以成為促進房價合理回歸的主要工具，其效力只能是輔助性的。房價合理歸位需要標本兼治，在房地産稅方面還需要通過徵稅範圍、計稅依據、稅率、稅收優惠等稅制要素發揮傳導作用。

　　二是從房地産稅分配視角分析，雖然個人收入和財富分配主要通過個人所得稅得以實現，但個人所得稅無法在財富持有累積環節上發揮作用，而房地産稅正好具有對財富存量進行調節作用，能彌補個人所得稅不足。針對我國部分高收入群體通過投資和持有房地産實現財富快速增值，但收益和增值卻游離于國家稅收政策調節之外導致的收入分配失控，社會群體貧富差距拉大，發揮房地産稅應有的輔助性調控功能正當其時。但要發揮好房地産稅收入和財富分配功能還在於良好的制度設計。

　　對存量房和增量房同時徵稅

　　《經濟參考報》：雖然，今年的政府工作報告中並未提及有關房地産稅的內容。但是，目前看來，《立法法》的修改，敲定了稅收法定原則，今年3月份實施的《不動産登記暫行條例》也為開徵房地産稅鋪好了條件，房産稅試點擴圍也已不可逆轉。而讓房地産稅立法成為落實稅收法定原則的突破口，關鍵在於制度設計，而制度設計中關鍵是徵收範圍的確定。

　　胡怡建：是這樣的。比如，徵稅是對存量房還是對增量房徵稅、是對個別不動産徵稅還是擴大到全部不動産普遍徵稅等。

　　房地産稅作為財産稅理應對包括存量房和增量房在內的房産徵稅，分歧主要是同時徵稅還是有先有後。2011年上海和重慶房産稅試點，原則上是只對增量房産也就是新購房産徵稅，而存量房暫不徵稅。建議先改增量後改存量主要理由有二：一是房産稅改革涉及利益調整面廣且阻力很大；二是稅收徵管技術與條件尚不具備。

　　自1994年全面稅制改革以來，“改增量不改存量”一直是改革的基本原則，30年來一直未能突破這一思維框式，也未能克服既得利益群體的掣肘。而主張對存量和增量同步徵稅的觀點認為，不改存量只改增量有悖稅收公平原則。自90年代末期實行住房制度改革以來特別是實行住房“貨幣市場化”改革以來，由於制度不配套、管理不到位等原因導致我國住房分配存在許多歷史問題。另外，由於投資渠道與投資産品匱乏、由於擁有房産多少而導致的貧富差異加速了我國貧富的兩極分化，導致社會矛盾加劇。只改增量不改存量與社會公平的稅改目標和稅收原則嚴重相悖，難以實現“共同富裕”這一改革總目標。當然，也不符合財産稅普遍徵稅，支出與民生利益相關項目原則，也不利於穩定增加地方財政收入。

　　因此，改革必須堅持存量和增量同時徵稅，以體現財産稅改革性質，完成房地産稅改革所賦予的歷史重任。

　　還有一個問題是實現普遍徵稅還是選擇性徵稅。普遍徵稅是指對全部個人擁有不動産徵稅，而選擇性徵稅只選擇對超出標準的個人擁有或使用房屋徵稅。2011年上海和重慶房産稅改試點，實行對增量房選擇性徵稅。從理論上來講一個公平的稅收應包括橫向公平和縱向公平，橫向公平應是指普遍徵稅，而縱向公平是指能力負擔，選擇有負擔能力的人徵稅，並通過制度設計使具有不同負擔能力的人承擔不同稅負。由於財産稅性質決定了其制度設計只能使用比例稅率，唯一能體現能力負擔的就是將不具有負擔能力的人排除在徵稅範圍以外。也就是對於不動産，在不論住宅或非住宅，也不論出租或自用全面徵收房産稅前下，考慮到我國目前有相當多居民購買商品房、房改房、經濟適用房仍靠銀行貸款支援，多數居民屬中低收入者，這就需要考慮對低收入者的自用居住房採取免稅辦法。

　　《經濟參考報》：在徵稅範圍確定前提下，房地産稅在政策制度設計中最為重要的是稅基確定，是從價徵稅還是從量徵稅，從價徵稅是按賬面價值還是評估價值，評估價值是按全額還是一定折扣額，折扣額比例如何確定等一系列問題，可以説稅基的確定和獲取直接關係到房地産稅實施成敗。這方面應該如何確定？

　　胡怡建：不同國家和地區對如何計量房地産的課稅對象，基本上可以分為從價計徵和從量計徵。從價計徵又可以區分為按資本價值和按年值價值兩種。資本價值以房地産市場價格為基礎進行評估，租金指房地産的名義租金或預期租金，而不是實際租金收益。除從價計徵外，有少數國家對房地産採用從量計徵方式（按土地或建築物面積）。根據房産稅的定義，其稅基應當依據房産的價值，因此一個很自然的想法就是將房産在市場上的公允價值作為該房産應納稅額的計稅基礎。