科學編制“十三五”規劃，關係到全面建成小康社會奮鬥目標的實現。《經濟參考報》記者在東中西部多個省市調研發現，相對於經濟的快速發展，民生保障和公共服務建設滯後成為全面建成小康社會的主要短板。當前區域發展不平衡和城鄉差距較大等問題，也將制約全國同步建成小康社會的進程。

　　基層幹部和有關專家建議，“十三五”規劃宜增加細化民生保障的約束性指標，像落實發展指標一樣落實民生任務。同時以破解城鄉“四元”結構為突破口，縮小城鄉差距，打造全面協調發展區域戰略的升級版本，從主要配置和協調地區間的經濟資源，向全面配置和協調地區間經濟資源、社會資源和生態環境資源轉變，實現全國基本同步全面建成小康社會的目標。

　　“經濟像高鐵，民生待加強”

　　受訪的基層幹部和專家普遍反映，在全面建成小康社會過程中，2020年國內生産總值和城鄉居民每人平均收入比2010年翻一番的經濟建設目標實現難度相對較小，而以民生保障和公共服務均等化為重點的社會建設相對滯後且任務艱巨。

　　安溪縣曾經是福建最大的國家級貧困縣。安溪縣縣長高向榮説，經過多年建設發展，安溪已經成為全國縣域綜合實力百強縣，“十二五”時期經濟發展像高鐵建設一樣突飛猛進，但民生改善力度還很不夠，偏遠山區群眾的民生問題仍很突出，目前安溪還有6萬貧困人口，全面建成小康社會的壓力很大。

　　福建省晉江市圍繞“農業轉移人口市民化”，在全省率先實行城鄉就業、優扶、低保、新農合、城鄉居民養老等“城鄉一體化”。但晉江市委書記陳榮法坦言，民生保障做得遠遠不夠。“當前最主要的民生問題是醫療保障比較薄弱，大病致貧的現象仍然比較突出。”

　　海南省三亞市市長吳岩峻説，儘管近年來三亞不斷提高醫療保障、社會保障及教育生均投入水準，但公共服務均等化程度仍不高，遠不能滿足市民需求。

　　“民生改善任務艱巨。”河北省發改委有關負責人表示，河北省居民收入水準偏低，收入差距仍然較大，還有512萬農村貧困人口。“在教育、醫療、文化、養老等社會事業領域，供水、供熱、公交、生態保障等公共服務領域，供給規模和服務品質與城鄉居民日益提高的需求不相適應。”

　　在經濟相對發達的廣東省，民生保障和改善也不容樂觀。2013年，廣東省農村低保標準排名全國第15位，城市低保標準排名全國第20位，最低生活標準城鎮和農村補差水準排名全國20位左右。

　　廣東省發改委主任李春洪表示，基本公共服務供給不足、供給不平衡，已經成為制約經濟持續健康發展的重要障礙。珠三角地區的醫療機構、床位、醫師密度是衛生資源最弱的粵東地區的2.15倍、2.23倍和2.35倍。

　　 社會規劃唱“配角” 地方民生財力吃緊

　　過去的五年規劃中，社會規劃相對於經濟規劃比較薄弱；而地方財力吃緊，加大了改善民生的難度。

　　李春洪認為，我國的五年規劃更偏重於經濟規劃，社會規劃相對滯後於經濟發展水準。儘管“十二五”規劃將就業、最低工資標準、養老醫療保障水準等部分民生問題列入約束性指標，但是地方政府仍然更偏重於經濟建設。

　　一位地方官員説，雖然上級要求搞民生保障，但由於在經濟建設方面有更明確的指標要求，“比如要完成每年的固定資産投資指標，就要上項目、搞拆遷，但對徵地拆遷後的民生安置就沒有那麼重視”。

　　中國改革基金會國民經濟研究所副所長王小魯認為，從當前來看，政府職能的轉變尚未真正落實，大部分地區尚未把公共服務當作第一要務，仍把GDP增長、擴大投資當作首要目標。“必須改變政府的激勵機制和行為方式，使得政府在經濟和社會發展中扮演更均衡、更有效的角色。”

　　基層幹部認為，目前的社會規劃中民生指標導向還不夠突出。朱華友説，海南“十二五”規劃中有20多個指標，但對醫療保障、社會管理、資源環境等社會建設的約束性指標，導向仍不夠明確。

　　財力吃緊，也使得地方政府改善民生缺乏動力。河北省武安市委書記張臣良説，地方債包袱很重，“明年開始實行新預演算法，對地方舉債的要求更嚴，一系列基礎設施和民生工程的資金還沒有找到出路”。

　　福建中部某縣的一位主要領導説，中央、省市各級項目都要地方配套資金，導致地方債務越來越多，無法騰出更多的財力解決民生問題。“比如我們現在的財力就做不到均衡教育，農村偏遠地區的醫療教育水準和城市相比仍有很大差距。”

　　陳榮法給記者算了一筆賬，晉江在農民工市民化過程中，一個市民的公共服務和民生保障的成本大概是16萬元左右，地方財政負擔較重。

　　 落後地區同步奔小康成最大挑戰

　　“落後地區如何與發達地區基本同步全面建成小康社會，是‘十三五’時期我國區域發展面臨的最大挑戰。”清華大學國情研究院院長胡鞍鋼説。

　　“我國各個區域的經濟發展水準差距較大，區域發展不平衡問題突出。”國家開發銀行研究院副院長黃劍輝説，從總量來看，廣東2013年GDP超過6萬億元，超過了印度尼西亞的GDP，而西藏的GDP僅約相當於廣東的1/77。從每人平均來看，北京、上海、天津每人平均GDP均超過1萬美元，天津每人平均GDP達到1.6萬美元，相當於世界第13位烏拉圭的水準，而貴州的每人平均GDP則不到天津的1/4。

　　保護環境和發展的深層次矛盾日益凸顯，在中西部區域開始呈現。海南省統計局局長符國瑄説，海南既是最大的經濟特區，也是欠發達地區，既面臨加快發展和全面建成小康社會的壓力，同時又受到資源環境的約束。

　　部分省市內部區域發展不平衡問題也非常突出。廣東省體制改革研究會會長周林生説，珠三角內部之間、珠三角與粵東西北之間的發展極度不平衡，以潮州、韶關、茂名等地為代表的粵東西北12個地市，其地區總面積雖然佔到廣東省60％以上，但經濟總量卻僅佔約20％，每人平均GDP尚未達到全國平均水準。

　　除了區域差距外，城鄉差距成為全面建成小康社會的另一個短板。高向榮説，大量農村地區實現全面小康的壓力大、任務繁重，“十三五”時期亟須在偏遠農村貧困地區加大投入，提升底部。

　　國務院扶貧辦國際合作和社會扶貧司副司長劉書文也認為，全面建成小康社會最艱巨、最繁重的任務依然在農村，特別是在貧困地區。目前中國仍有8000多萬貧困人口，湖南、河南、廣西、四川、貴州、雲南6個省份的貧困人口都在500萬以上。

　　胡鞍鋼認為，“十三五”時期，我國城鄉的二元結構將進一步演化成獨特的城鄉四元結構，即農村地區的二元結構（農業部門與非農業部門）和城鎮地區二元結構（戶籍人口與非戶籍人口）。“它們將長期並存，此消彼長，成為這一時期最突出的挑戰。”

　　 設定約束性指標 落實民生任務

　　有關專家建議，“十三五”規劃中要充分體現發展目標的“兩重性”。在市場能夠起決定性作用的領域，儘量減少行政干預，通過設定預期性指標，切實發揮好對市場的導向作用；在政府必須強化責任的公共領域，強化對政府職責的剛性要求，設定約束性指標，像落實發展指標一樣落實民生任務。

　　一是更加突出社會和生態建設，納入約束性指標考核。朱華友、張臣良等基層幹部認為，“十三五”時期要從主要考核經濟指標向考核民生保障和改善、公共服務均等化等社會指標傾斜，把教育醫療衛生，以及群眾反映強烈的空氣品質、食品安全等問題納入約束性指標。

　　山東省發改委宏觀經濟研究院經濟研究所所長高福一建議，“十三五”時期保持一定經濟增速的同時需要考慮資源的上限和生態紅線，土壤污染、地下水污染都應納入約束性指標。“過去求溫飽，現在求環保，過去奔小康，現在奔健康。”湖南省委常委、長株潭兩型試驗區工委書記張文雄説，必須加大資源節約、環境保護方面指標的權重，進行科學評價。

　　二是實現社會保障制度統一，推動政府角色轉變。中國經濟體制改革研究會顧問宋曉梧、中國（海南）改革發展研究院院長遲福林等專家建議，應以基本公共服務均等化、公共設施基本完備，作為衡量省、市、區是否協調發展的主要指標，以利於保證全國政令統一、市場統一。“十三五”期間，應更加突出民生保障，逐漸使政府從經濟運作的第一線抽身出來，切切實實退到“幕後”，成為公平的維護者和公共事業的推進者。

　　三是明確劃分各級政府事權財權，為地方政府落實民生任務提供財力支撐。受訪專家建議，“十三五”時期，應按照公共財政框架和基本公共服務均等化要求，明確界定各級政府的事權，落實與之相匹配的財力。建議探索逐步將基本公共服務事權適當集中到中央，由中央統籌平衡各地基本公共服務標準，並建立全國統一的基本公共服務經費保障機制。

　　四是突出社會治理轉型，建立協調利益關係的體制機制。遲福林認為，“十三五”規劃編制要突出社會治理轉型，著力依靠轉型改革建立協調利益關係的體制機制，併為創新社會治理奠定堅實基礎。擴大中等收入群體比重應當成為“十三五”社會轉型的重要目標，建議實施中等收入群體倍增計劃，實現到2020年中等收入群體規模達到6億人左右，比重達到40％左右，初步形成橄欖形社會新格局。

　　 以“四化”破解城鄉“四元”結構

　　專家認為，城鄉一體化是全面建成小康社會、實現城鄉共同富裕的必然要求。“十三五”時期促進城鄉一體化的基本思路是，通過新型城鎮化、工業化、資訊化和農業現代化的“四化”同步，破解城鄉“四元”結構難題。“農業現代化、農村工業化、農民工市民化和基本公共服務均等化是‘四化’同步發展的具體抓手，也是破解城鄉‘四元’結構的根本途徑。”胡鞍鋼説。

　　一是通過推進農業現代化，促進現代農業要素增加和集聚，促進農業勞動生産率的大幅度提高。中國國際經濟交流中心常務副理事長鄭新立建議，要打破農村土地改革會衝擊農戶在農村的經濟主體地位的思維定式，釋放土地和勞動力的潛力。

　　二是通過推進農村工業化，繼續發展鄉鎮企業，支援返鄉農民工創業，提高農民家庭非農收入及財産性收入。鼓勵引導城市工商企業向農村擴散、産業鏈條向農村延伸，集聚農村土地、人力和自然資源，實現城鄉産業互動融合，加速農村工業化進程。

　　三是通過推進農民工市民化，使得農民工既能夠樂業又能夠安居，享有與城市居民同等的國民待遇。遲福林建議，“十三五”時期要讓農民工成為歷史，應明確把“到2020年人口城鎮化不低於50％”作為約束性指標。

　　四是通過推進城鄉基本公共服務均等化，形成以政府主導、廣泛參與、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，加快城鄉公共服務水準和生活水準的趨同。上海社科院世界經濟研究所副所長權衡認為，我國城鄉一體化發展的關鍵是做好新型城鎮化建設，建立高品質的、均等化的城鄉公共服務體系。

　　 打造全面協調發展戰略“升級版”

　　基層幹部和專家認為，推動區域均衡發展，是增強可持續發展能力的根本途徑。“十三五”時期促進各地區共同全面建成小康社會，需要從主要配置和協調地區間的經濟資源，向全面配置和協調地區間的經濟、社會和生態環境三大資源轉變，打造全面協調發展區域戰略的升級版本。

　　一是分類指導，完善指標，對不同地區採取不同政策。胡鞍鋼建議，用人類發展指標代替每人平均GDP指標對31個地區進行分類指導，強化主要基本公共服務指標，制定最低服務標準；分類開發，加大生態補償機制建設，實現主體功能區佈局；在中西部地區打造若干個大城市群，以打造絲綢之路經濟帶為抓手，促進內陸開放。

　　二是增加有效投資應與區域協調發展戰略調整相匹配。上海社會科學院院長王戰建議，將降低運輸物流成本的立體交通作為“十三五”重點投資方向，依託長江經濟帶等區域戰略發展內河航運。“因為水路運輸成本最低，水運、公路、鐵路的運輸成本是1：10：100，只有運輸成本降低了，東中西部才能協調發展。”

　　三是強調省區之間互聯互通，改變區域發展版圖。遲福林建議，通過適當調整行政體制實現區域的資源整合和協調發展，或在不改變大的行政體制下，首先促使區域間達到規劃、土地利用、基礎設施、環保、社會政策的統一。改變中國區域發展版圖，更多強調省區之間的互聯互通，産業承接與轉移。

　　部分受訪專家還建議，實行三個重大項目傾斜政策，以促進區域城鄉協調發展。一是保障性住房項目向欠發達城市傾斜。二是綠色經濟項目向欠發達地區優先配置。三是小額信貸項目向農村傾斜。（記者 王暉余 禇曉亮）